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长江经济带如何协调生态环境保护与经济发展的关系

部门:图书馆 文:常纪文 图:-- 签发人:邓卫国 发布时间:2018年10月24日 字体:

1 长江经济带协调生态环境保护与经济发展关系的重要性

流域能够为民族的生存和繁衍提供生态与物质基础,因此古代文明的发源与流域有很大关系,古代文明的传承与流域的生态保护也有密切的关系。事实证明,凡是古代文明能够传承至今的国度,都是流域生态得到持久保护的地方。因为流域的断流导致生态环境变迁,一些古代文明走向衰落。为此,习近平总书记反复强调生态兴则文明兴、生态衰则文明衰,这既是对人与环境互动关系的历史规律总结,也是在新时代下指导经济发展与环境保护关系的生态文明历史观。2017年习近平总书记会见美国总统特朗普时,指出文化没有断过流、始终传承下来的只有中国。究其根本原因,主要是长江、黄河作为中华民族的发源地和关键生态支撑,其流域生态得到长久、有效的保护。

目前,约占全国面积1/5的长江流域养育了大约全国1/3的人口,创造了全国1/3的GDP,因此必须保护长江流域的生态环境。在农业社会,人类活动对长江流域的生态影响有限,流域的水流长盛不衰,养育了一代代的中华儿女,促进了中华文明的传承和发展。但进入工业社会,人类干预生态环境的能力越来越强,如果不予以科学规划,并进行严格管控,久而久之,流域的生态环境就会面临不可逆的恶化。从过去30多年的发展来看,长江经济带作为中国经济和社会发展的战略区域,与京津冀、珠三角等战略区域一起,对于促进中国的经济腾飞起了重要作用。但是生态环境问题也接踵而至,主要是长江沿岸的自然岸线破坏和侵占严重,湿地碎片化,水环境的自然净化能力生态系统的服务功能出现退化趋势;外来物种入侵,野生动植物及其生存环境面临考验,生物多样性及生境稳定性面临持久的威胁;长江沿岸的化工区和其他工业园区发展迅速,缺乏流域内统一的产业协同规划,低质化、粗放化、同质化竞争,既不利于安全生产,也不利于流域环境安全的保护,更不利于经济和社会效益的整体提升;长江沿岸城市和乡村基础设施建设滞后,污水、垃圾缺乏有效处理甚至直接排放的现象长期存在,面源污染突出,降低了人民群众的生活质量和水体的环境质量;长江上下游之间的绿色发展缺乏统筹,区域之间缺乏环境保护措施的有机协调,环境污染的信息共享和联动治理机制不足,生态保护补偿等机制目前没有发挥应有的作用;长江流域非法采砂和非法码头的存在,对航道安全和流域生态安全构成持久的危害。这些问题的共同存在,危及对水资源的持续供给、水生态的持续稳定、水环境的持续洁净、水安全的持续保障,部分地区环境与发展矛盾突出,对长江流域生态文明的永久繁盛产生了威胁。

2016年1月,习近平总书记在重庆考察时,出于中华民族的长远利益考虑,指出长江拥有独特的生态系统,是我国重要的生态宝库,在当前和今后相当长一个时期,要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发,要走生态优先、绿色发展之路,这是对一些地方过去过度开发利用长江流域水资源、水生态、水环境现象的纠偏。

2016年9月,为了响应习近平总书记的讲话要求,《长江经济带发展规划纲要》正式印发。作为推动长江经济带绿色发展的纲领性文件,提出了两个时间节点的目标,一是到2020年,生态环境明显改善,生态环境保护体制机制进一步完善,基本建成绿色低碳的综合立体交通走廊;二是到2030年,水环境和水生态质量全面改善,生态系统功能显著增强,生态环境更加美好。长江经济带要发挥各区域的绿色协同作用,应当制定生态环境保护的专项规划,环境保护部、国家发改委、水利部于2017年7月13日联合印发了《长江经济带生态环境保护规划》。在地方层面,湖北、上海、江西、浙江、安徽等地也出台了相关的总体规划、专项规划和地方立法。在过去的两年,长江经济带在强化顶层设计、改善生态环境、促进转型发展、探索体制机制改革等方面取得了积极进展,绿色、有序、协调和规范化发展的格局初步建立。2018年1月,中国全面打响污染防治攻坚战。为了进一步促进长江经济带的生态环境修复,推进长江经济带的绿色和协同发展,2018年4月,习近平总书记再次来到长江流域湖北和湖南段,考察了化工企业搬迁、非法码头整治、江水污染治理、河势控制和护岸工程、航道治理、湿地修复、水文站水文监测等工作情况,指出要走生态优先、绿色发展之路,绝不容许长江生态环境在我们这一代人手上继续恶化下去,一定要给子孙后代留下一条清洁美丽的万里长江。

2 长江经济带如何协调生态环境保护与经济发展的关系

习近平总书记指出,新形势下推动长江经济带发展,关键是要正确把握整体推进和重点突破、生态环境保护和经济发展、总体谋划和久久为功、破除旧动能和培育新动能、自我发展和协同发展的关系。在这五大关系中,核心的问题是如何处理生态环境保护与经济发展的关系。

首先,在流域绿色发展的理念方面,要把绿色发展作为长江流域共同走生态文明发展之路的关键支撑。生产发展、生活富裕、生态良好是生态文明的基本要求。发展是解决一切问题的关键,生产不发展不是生态文明,相反地,高质量的工业、农业和服务业发展为长江经济带的生态环境保护提供坚实的经济和技术基础,因此必须继续促进长江经济带经济高质量的大发展。习近平总书记在2018年4月考察湖北时指出,不搞大开发不是不要开发,而是不搞破坏性开发,要走生态优先、绿色发展之路,要坚持在发展中保护、在保护中发展,不能把生态环境保护和经济发展割裂开。因此,要在全面、严格保护长江流域生态的同时,科学、合理、有序地利用长江资源和生态环境,做好做足水资源、水生态和水环境的文章,促进绿色工业、绿色农业和绿色服务业的发展,将生态文明建设理念转为可持续发展的现实,将生态要素转为生产要素,将生态财富转为物质财富,让人人有事做,家家有收入,实现环境保护和经济发展的共赢。

其次,在流域经济产业的绿色化方面,长江流域各地要建立产业准入负面清单,严守水资源消耗上限、环境质量底线和生态保护红线,实行总量和强度“双控”,将各类开发活动限制在环境资源承载能力之内,坚守绿色优先的政治和法律规矩。要克服流域内企业散乱污的现象,下决心把长江沿岸有污染的企业都搬出去,做到人清、设备清、垃圾清、土地清。把化工园区的环境风险控制和化工产业的转型升级相结合予以重点推进,企业能够入园区的入园区,通过园区环境保护基础设施的建设和企业的环境污染治理,加强流域环境风险的集中控制。彻底根除长江污染隐患。

再次,在流域生态环境各要素的统筹保护方面,要按照山水林田湖一体化保护的原则,着眼于现实严重的环境污染、生态破坏、水资源过度开发等问题,开展大气、水和土壤环境污染专项治理。要继续推进上中游的植树造林和水土保持工作,既保护生态红线,也开展生态修复和岸线保护,维护生物多样性,确保湿地等生态保护区域的整体性,面积不减少,功能不降低,确保一江清水向东流。要立足于环境污染特别是危险化学品的环境风险,开展园区的环境风险集中统一管控和应急管理。按照清单保护优良水体和饮用水源地的质量,对生态环境既进行一般的生态和污染治理,也针对总磷等特征污染物进开展重点管控。

第四,在流域上下游的经济发展和生态环境保护统筹方面,要按照上下游一体化保护的原则,在邻近省份之间建立区域协商机制。各省级人民政府成立省际生态保护和绿色发展协商合作领导小组,负责对上下游省份的协商合作;省级政府有关部门也可以在协议框架内直接与相关省份的机构直接对口协商,各机构日常工作应全面围绕该地区的协商问题,反馈协商存在的问题以及实施过程中的缺口,形成报告向各地区有关部门发送共享。协商的主要内容可以包括流域水环境保护规划、区域监管责任分配、区域协商和监管模式、区域规划制定协商、污染物排放总量指标分配协商、区域总量控制和排放核查、污染物排放交易与污染责任保险等市场手段、流域水环境质量统一评价、区域产业结构调整协调、区域产业布局规划协、市场准入条件设置协调、水环境监测联动、信息公开与共享、社会参与和监督机制、环保宣传教育协作、区域环境污染和生态补偿、区域纠纷处理机制、区域上访联合调查处理、区域水污染联动预警和应急、区域水污染事故责任追究等。国家应以流域为单元,积极稳妥地开展上中下游污染物排放总量的分配、上中下游的排污权交易和上中下游之间生态补偿机制等重点难点问题的解决,通过市场机制和统筹机制促进流域环境保护措施的有效协同。

第五,在流域绿色协调发展的基础措施方面,要把加强基础设施的建设和实施重大生态修复工程作为推动长江经济带绿色协调发展的重中之重。扎实开展城镇环境保护基础设施建设,重点开展城乡垃圾整治和厕所革命,防控区域的面源污染;实施好长江防护林体系建设、水土流失及岩溶地区石漠化治理、退耕还林还草、水土保持、河湖和湿地生态保护修复等工程,增强水源涵养、水土保持等生态功能。只有把生态环境基础工作做扎实了,才能实现中央经济工作会议提出的“只有恢复绿水青山,才能使绿水青山变成金山银山”。

第六,在流域绿色协调发展的方式方面,各地要以流域统筹、绿色发展、科学赶超、生态惠民、生态富民的理念为指导,通过生态引领、城乡一体、特色发展等措施,一张蓝图干到底,一代接着一代干,在稳扎稳打中寻求发展上的突破。在产业发展方面,要解决产业集群效应不明显、产业园区之间关联性小、难以形成长效产业链的瓶颈问题,走特色发展、优势发展、错位发展和协同发展的路子,促进流域内各行政区域产业集聚、产业结构调整、产业布局优化,以中心城市带动重点城市和支点城市发展,以重点城市带动支点城市和卫星城发展,让城市群的各城市都有优势产业,形成整体合力。要促进战略性新兴产业形成规模,培育形成一批世界级的企业和产业集群,全面建成水脉畅通、功能完备的长江全流域黄金水道,全面建立创新型现代产业体系,要依托特色资源,大力实施“园区承载、项目带动”战略,从严落实循环经济、清洁生产和污染物总量控制要求,着力构建低碳循环的新型工业体系,探索科技含量高、资源消耗低、就业容量大、环境污染小、经济社会双赢的新型工业化道路,各地在淘汰落后企业为新动能的进入腾出环境空间和生态容量的工作中,要坚持稳中求进的工作总基调,不搞冒进,防止新旧动能衔接不上,出现经济和社会问题。

只有通过做加法的双赢方法,走环境保护和经济发展协同共进的路子,用坚实的财富基础和技术基础来保护和修复生态环境,通过适宜的方法将绿水青山转化为人民群众实实在在的财富,转化为人民群众高质量生活的环境因素,让老百姓既享受美好的生态环境,又共享经济和社会发展带来的惠益,才能充分调动老百姓在保护中发展、在发展中保护的积极性。在形成共识的基础上,应加强《长江保护法》的立法工作,促进长江流域经济发展和生态环境保护协调共进的规范化、制度化和程序化。只有这样,生态文明的理念在实践中才能走向自信、自觉,长江流域才能探索出一条生态优先、绿色发展的新路子,永葆母亲河生机和活力,成为生态更优美、交通更顺畅、经济更协调、市场更统一、机制更科学的黄金经济带。

(作者: 常纪文 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员)

来源: 《长江流域资源与环境》2018年第6期

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