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党的领导:中国特色社会主义国家制度的核心问题

部门:党史党建教研部 文:郭玥 图:-- 签发人:王凡 发布时间:2018年11月29日 字体:

 

成熟定型的中国特色社会主义国家制度,进而实现国家治理体系和治理能力现代化,是第一个一百年奋斗目标的重要内容。制度在中国特色社会主义中的重要性,在改革开放之初就认识到并被一再提及。1980年8月18日,邓小平在《党和国家领导制度的改革》中指出:“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[1]333但由于制度问题的艰巨性和复杂性,1992年,邓小平在南方谈话中设想:“恐怕再有三十年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”[2]372按照邓小平的设想,1997年党的十五大提出“到建党一百年时,使国民经济更加发展,各项制度更加完善”的目标。从1992年到建党一百周年,差不多正好三十年。

党的十九大报告指出,中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导。国家治理体系,是党领导下的管理国家的制度体系。在这个治理体系中,党居于主导和核心地位,是一种共产党领导的具有系统性、整体性、协同性的紧密相连、相互协调国家制度。对此,需要从历史到现实、理论到实践、设想到制度加以认识和把握。

一、党的领导的理论形态与制度设想

在世界共产主义运动史上,确立党的领导是列宁。马克思和恩格斯主要集中精力于科学社会主义理论的创立,并用科学理论武装工人阶级,帮助工人政党制定正确的纲领。在对共产党的性质和历史使命的阐述中,马克思和恩格斯论证了党的领导地位和作用。首先,共产党的性质表现为“各国工人政党中最坚决的、始终起推动作用的部分”[3]285以及“胜过其余无产阶级群众的地方在于他们了解无产阶级运动的条件、进程和一般结果”[3]285;其次,党的历史使命是消灭私有制,建立社会主义和共产主义社会。党的先进性和历史使命,决定了只有共产党,才能从根本上代表工人阶级的利益,领导工人运动。但是,这个时期党的领导,是思想领导和政治领导。第一国际和第二国际党组织都比较松散,既没有完整的组织体系,更没有坚强的领导核心。

列宁使党的领导成为现实。首先,列宁以近代以来政党政治发展的观点论述了政党的领导作用。他指出:“群众是划分为阶级的……阶级是由政党来领导的,政党通常是由最有威信、最有影响、最有经验、被选出担任最重要职务而称为领袖的人们所组成的比较稳定的集团来主持的。”[4]151其次,列宁将党的组织建设作为党的领导物质载体和重要保障。即坚强有力的组织、铁一样的纪律和民主集中制的组织原则和制度。例如,列宁指出,为了建立党组织,党员不仅要接受党的理论,承认党的纲领,而且必须加入党的一个组织,参加党的政治生活和组织生活,接受党的管理和监督;强化党的纪律,通过铁的纪律来达到党的高度团结统一,增强党的战斗力,才能在异常艰难的条件下领导人民群众取得胜利;民主集中制承认一定范围的选举、少数服从多数、少数人的权利等民主要素,但民主集中制的基本取向是集中,关键是领导核心——列宁称之为“职业革命家组织”和“领袖”集团。这样的领导核心不是选举产生,而是经过专门训练,在严酷斗争中形成的成熟的、坚定的、卓越的领导者。在这样的领导核心主持下,实行上级对下级的指挥,上级机关对下级组织的完全掌控,实现党坚强有力的领导。

列宁不仅阐明和实现了党对革命的领导,而且论述和推进了执政条件下党的领导。十月革命胜利后,党要不要行使对国家的领导权?列宁的回答是肯定的。首先,社会主义国家是工人阶级直接执政的国家政权,党作为工人阶级政党,是国家的领导者,“只有工人阶级的先进部分,只有工人阶级的先锋队,才能领导自己的国家。”[5]160因此,坚持和实现党对国家政权的领导,是一个不可动摇的原则。其次,只有无产阶级政党才能代表社会主义的方向。社会主义革命胜利以后,全体被压迫阶级获得了解放,包括农民和小资产阶级。但是,由于这些阶级并不代表着社会主义运动的方向。因而,在新的国家建立以后,这些阶级只能作为无产阶级同盟军和伙伴而存在,而不能成为领导阶级。他强调:“只有工人阶级的先进部分,只有工人阶级的先锋队,才能领导自己的国家。”[5]160

对于执政条件下党如何实施领导,列宁以无产阶级专政理论进行了阐释。无产阶级专政体系不仅是一种承接马克思主义的理论形态,而且是一种崭新的国家制度。

在这个体系中,党是无产阶级组织的最高形式。但执政以后共产党并不是无产阶级的唯一组织。无产阶级的组织除党以外,还有工会、青年组织,妇女组织,国家政权以及经济组织,科学、文化、教育组织等。正确处理党同国家机关及其他非党组织的关系是无产阶级专政的重要内容。在党与非党组织的关系中,党是“指导力量”,政府及其他非党组织是“传动装置”“杠杆”,党通过“传动装置”“杠杆”发挥领导作用。党对各种非党组织,实行总的领导,以保证这些组织都能按照一个目标,朝着一个方向进行工作。于是,在无产阶级专政体系的逻辑下,党与国家机关等非党组织并非平行关系,党是最高组织形式,对国家机关、军队、社会部门实行总的领导。同时,列宁也强调,在无产阶级专政体系中,“指导力量”“与“传动装置”各有不同的职能,是不能相互取代的,党如果取代了“传动装置”、“杠杆”的作用,就等于把自己变成无产阶级专政的国家机构或社会组织。

但是,执政条件下党的领导如何制度化,即党的领导方式如何具体实现,仍然是需要在理论上和实践中加以回答的问题。列宁的无产阶级专政理论体系将党的领导作为一个总的原则提出:党是无产阶级专政的最高力量,是无产阶级组织的最高形式,党领导一切。但他注意到和提出划分党和苏维埃政权的职权,他说:“必须十分明确地划分党(及其中央)的与苏维埃政权的职责;提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和独立负责精神,党的任务则是党对所有国家机关的工作进行总的领导,不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是琐碎的干预。”[6]64他指出:“党应当通过苏维埃机关在苏维埃宪法范围内来贯彻自己的决定。党努力领导苏维埃的工作,但不是代替苏维埃。”[6]64但如何划分却没有作出明确具体的说明和规定,列宁甚至说:“作为执政党,我们不能不把苏维埃的‘上层’和党的‘上层’融为一体,现在是这样,将来也是这样。”[7]11

因此,在实际制度安排上,党把国家权力集于一身。首先,在干部制度上,列宁时期就采用党中央直接委派和任命党和国家各级干部的制度。到斯大林时期,1923年俄共(布)十二大提出,“党的当前的任务是在挑选苏维埃机关的、其中包括经济机关和其他机关的领导人员中加强党的领导”[8]303。建立“正确的、全面规定的苏维埃、经济、合作社和工会组织的领导工作人员和负责工作人员的登记和挑选制度”[8]303。通过干部委派和直接任命制,不仅实现党对各级委员会的领导,而且实现党对国家机关和其他非党组织的领导。第二,在机构设置上,表现为党的部委与政府部门的一种上下级对应的对口设置。1919年俄共(布)八大决定成立几个部作为党务管理机构。包括情报和统计部,组织指导部,档案和分配部,巡视员部,总务部,以及稍后成立的农村部和妇女工作部。1934年,联共(布)十七大中要求党的各级委员会“设立完整的负责生产业务的部”[9]388。先后在各级党委设立了农业部、工业部、运输部、计划部、财政部、贸易部、政治行政部等专门负责生产业务的职能部门,对政府和国家机关的对应部门实行归口管理。

这样,党成了整个国家机器名符其实的领导核心,党处在无产阶级专政体系的顶端,对所有组织体系和各个方面进行统一掌控。因此,列宁不仅在理论上,而且在实践中解决和实现了党的领导,形成了以党的领导为本质特征的革命范式和国家制度。

二、中国共产党领导的历史逻辑

中国共产党是按照列宁主义原则建立的。1912年,列宁从比利时社会党的机关报《人民报》中得知中国建立了以孙中山为代表的革命的资产阶级民主派时就曾预测,中国将“出现更多的上海,中国无产阶级也将日益成长起来”[10]295。在共产国际“二大”上,列宁提出东方战略理论,对落后国家的无产阶级建立共产党提出要求。列宁推动东方国家共产党的建立,就是为了领导民族和殖民地国家的革命。但是,在经济社会发展更加落后、幅员广大且有悠久历史文化的中国,从领导革命到构建一个现代国家,中国共产党有着不同的演进路径与变化特点。中国共产党对党的领导既有坚持和发展,又在理论和实践中有新的探索和贡献。

第一,领导权是革命时期,也是执政之后的重要问题。由于中国无产阶级的力量比较弱小,按照共产国际的意见,中国共产党以个人名义加入国民党。国民党是一个包含有资产阶级、知识阶级及工人、农民阶级等多个阶级的统一战线组织,在国民党里面,发生了争夺领导权的激烈斗争。在严酷的斗争中,中国共产党明确了树立领导权和争夺领导权的思想。首先,中国的民族革命运动,必须有最革命的无产阶级有力参加,并取得领导地位,才能取得胜利。其次,保持党的独立性,坚持和宣传党的主张,“努力加紧我们的争斗,使其行向革命”。[11]224再次,积极开展在国民党中争夺领导权的斗争,“指摘国民党中及民族运动中的右派和帝国主义妥协和反动的军阀妥协和买办地主阶级妥协及压迫农工一切劳动平民的每个反革命事实,并暴露国民党中派游移态度。”[11]223

在处理与同盟者的问题上,中国革命的性质决定了实现党的领导最重要的是处理与资产阶级同盟者的关系。一部中国革命史,从某种程度上是无产阶级与资产阶级关系史,是无产阶级和资产阶级争夺领导权的历史。毛泽东创造性地把中国资产阶级分为两个部分:即作为革命对象的大资产阶级和可以作为革命同盟者的民族资产阶级。抗日战争以后,党处理与资产阶级的关系日臻成熟,形成了坚持统一战线中的独立自主,通过自己的路线、方针和政策去影响和争取同盟者;同资产阶级又联合又斗争,以斗争求团结;同资产阶级顽固派的斗争坚持有理、有利、有节;发展进步势力、争取中间势力、反对顽固势力等争取和实现党的领导权的原则和策略方针。

执政以后,领导权问题依然值得注意和强调。党对无产阶级政权的领导权关乎整个国家制度形式、社会秩序和意识形态。意大利社会主义思想家安东尼奥·葛兰西就认为,无产阶级建立政权之后,就要改变人们的思维方式、行为习惯、道德信仰和价值观念中彻底摧毁旧制度的价值、思想、文化、观念,建立无产阶级领导下的新秩序。从而把它们变成实践活动的基础,变成人们协调一致和活动的要素,变成人们精神和道德的结构要素[12]8。因此,无产阶级政党在赢得政权时要行使领导权,赢得政权后,也必须继续以往的“领导”。中国共产党高度重视领导权问题,1953年9月,毛泽东在中央人民政府委员会第二十七次会议上明确指,“我们是坚持无产阶级对于一切问题的领导权(工人,农民,工商业者,各民族,各民主党派,各民众团体,工业,农业,政治,军事,总之一切),又团结,又斗争。如果想摸底,这又是一个底,这是一个带有根本形式的底。”[13]115

第二,党对各方面实行集中统一领导。从土地革命战争时期开始,党在各个方面的领导逐步形成。首先是思想领导。古田会议提出用无产阶级思想克服和战胜非无产阶级思想,其实质是党的领导首先是思想上的领导,要把思想建党放在第一位。其次是组织领导。不仅党自身的组织体系高度集中统一,而且各方面工作均由党统一领导,包括苏区、白区、军事、统战以及经济工作等等。全国解放战争时期,为了“把党委的工作提高一步。”[14]1444毛泽东总结经验,写了《党委会的工作方法》提出了“党委书记要善于当班长”等十二条工作方法。再次是政治领导。在不同的历史阶段,根据形势和任务,党及时提出路线、纲领和方针政策等政治主张。民主革命时期,逐步形成了“无产阶级领导的,人民大众的,反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的革命。”[15]1313的新民主主义革命总路线。中国革命胜利前夕,毛泽东总结中国革命胜利的基本经验,提出:“总结我们的经验,集中到一点,就是工人阶级(经过共产党)领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”[14]1481

执政以后,党的领导围绕经济上实行工业化而进行的。高度集中的计划经济体制必然对应高度集中的政治体制,党的组织体系和领导方式与计划经济管理体制相适应。这种领导方式,被认为是党的“一元化领导”。在“一元化领导”之下,党对社会经济各个方面实施统一控制。这样的方式在执政初期是必要的,它既是国家现代化建设的实际需要,又是将无产阶级专政理论运用到国家建设中去的具体实践,是列宁建党原则的重要体现。

第三,既强调集体领导,又强调领导核心。中国共产党五大第一次明确规定党部的指导原则为民主集中制”。党的六大在“党的组织系统”中,专门规定了中国共产党与共产国际的其他支部一样,“组织原则为民主集中制”。集体领导是党按照列宁建党原则建立的根本组织原则。但是,在严酷的斗争环境下,党自身非常稚嫩。如果没有一个领导核心,失败是必然的,即不能集中统一、凝聚力量。1930年7月,党的全国组织会议中通过的《目前政治形势与党的组织任务》指出:“党的民主集中制原则,必须根据党的主观条件,来确定党内民主的范围的扩大和缩小。”[11]316这一份文件为建立党的领导核心埋下伏笔。即什么时候实行集中,什么时实行民主,由党的主观条件来决定。

1938年9月~11月,中共中央在延安召开扩大的中央第六次全会。全会决定,将中央政治局常委会改为中央书记处,规定书记处具有召集政治局会议的职能。此后,在1943年召开的中央政治局会议中,推举毛泽东任中央政治局主席、中央书记处主席,进一步明确了中央政治局与中央书记处的职责,并规定书记处会议所讨论的问题,主席有最后决定权。这次会议从组织上确定了毛泽东在中央政治局、书记处的领导地位,加强了中央的集中领导,为党的集体领导向核心领导发展做好了准备。这里的领导核心是指领袖意义的核心,即单个领导人处于中枢地位,是党的领导、中央领导的人格化集中体现。这在之后的七大到达顶峰,党的七大选举毛泽东为中国共产党中央委员会主席,七大党章规定“中央委员会主席即为中央政治局主席与中央书记处主席”,党中央主席、中央政治局主席和党的书记处主席由毛泽东一人兼任。

诚然,在内外交困的战争时期,领袖的领导核心作为一种向心力和凝聚力,对革命乃至以后的国家建设至关重要。但当环境发生改变时,它的弊端也会越来越明显。于是,建国后中国共产党尝试构建一种既有集体领导,又有领导核心的领导体制。党的八大规定中央书记处增设总书记一职,中央委员会主席兼任中央政治局主席职务,但不再兼任党的总书记。中央政治局和书记处分设,主席制和总书记制并存。八大党章还规定“中央委员会认为有必要的时候,可以设立中央委员会名誉主席一人”。集体领导和领导核心并存,本来是党的领导在实践路径中比较理想的体制。但在五十年代后期,这个体制被慢慢破坏了。

第四,建立党领导下的国家权力构架。中国革命胜利以后建立的国家政权既承接了中国革命的历史,也遵循列宁的无产阶级专政学说和学习苏联的权力构架模式,毛泽东认为,从人类社会的远景来看,中国革命胜利后这一历史阶段最显著的特点就是“共产党的领导和人民专政的国家权力”。[14]1468

这样的领导体制如何构建,中国共产党的探索历尽艰辛,曲折往复,既有经验又有教训。八大前后,鉴于苏联的经验教训,毛泽东提出要探索自己的建设路线,“原则和苏联相同,但方法有所不同,我们有自己的一套内容”[16]369。八大前后的探索,当然包括党的领导的制度化和规范化。所以,八大的主旋律是发扬党内民主和人民民主,反对个人崇拜,实际上是针对权力过分集中问题。八大以后,提出和进行了纵向权力下放。与此同时,党的领导的制度化进程也在推进。

1955年10月,党中央批准在各级党委建立分口领导政府工作的机构,如工业交通部、财政贸易部、文化教育部、政法工作部等,由分管党委(书记)领导;1958年6月,党中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教各小组。毛泽东的批语强调:“大政方针在政治局,具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’,没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署,都是一元化,党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署,政府机构及其党组有建议之权,但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。”[17]628这种分口领导政府工作的机制,通过制度化的安排以组织机构的形式固定下来,形成了党领导的国家制度的基本格局。这一格局最终在1960年“中央要重新集权的指示”[18]197下走向了“党的一元化领导”的极端。

第五,不断改革和完善党的领导方式。以党为主导的治理形态,在经济社会各个领域实现单方面的控制,靠刚性化的行政指令配置资源。这在经济水平还十分落后的发展初期是十分必要的。但是,当党和国家的中心工作转向经济建设,开始思考和探索经济运行的基本规律时,党的行为方式必须进行相应的调整和变革。在党十二届三中全会提出推动改革全面展开之后,邓小平指出,即要搞经济体制改革,又要搞政治体制改革,“所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制的改革”[12]164。1983年,《党和国家领导制度的改革》收入《邓小平文选》发表后,成为政治体制改革的纲领性文件。政治体制改革的实质是调整党政之间党的高度组织化关系,用邓小平的话讲,实质就是改善党的领导,党要善于领导。首先,明确界定党的领导提上了日程。党的十三大阐述了党的领导问题,指出:“党的领导是政治领导,即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。”;其次,党的领导的主要方式是“使党的主张经过法定程序变成国家意志,通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众,实现党的路线、方针、政策。”

十三大对党的领导的表述是在政治体制改革提上日程的背景下提出来的,也是对经济上分权和发展民主的实践的回应。但在实践中,只是国有企业和部分事业单位党组织从领导作用一度调整为保证监督作用,政治体制改革并没有形成普遍的政治上的分权。这是因为,政治上的分权必然与已经制度化的以党组织为核心的权力结构相冲突,尽管十三大报告提出“党政分开”是“党政职能分开”,但显而易见,这触及到了“一元化领导”和“党管一切”。

十五大提出“依法治国”,十六大提出“依法执政”和“党的执政能力建设”。在十六届二中全会上,胡锦涛提出要“以加强党的执政能力建设为重点,从思想上、组织上、作风上和制度上全面推进党的建设新的伟大工程。”[19]152十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。不难发现,党的执政和执政能力是在市场经济和依法治国背景下提出的概念,实质是对党的领导进行界定,以规范化和制度化。从此,党的领导和执政常常并列使用,甚至被纳入到党的执政能力建设之中,在执政能力建设中完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作机制。例如,江泽民在十五大报告中提出,依法治国要从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施,保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。强调“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力”。十六届四中全会对党的执政能力作了界定:“党的执政能力,就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略,领导制定和实施宪法和法律,采取科学的领导制度和领导方式,动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业,有效治党治国治军,建设社会主义现代化国家的本领。”[19]150

三、国家制度中的党的领导和领导方式

如前所述,作为国家制度的党的领导,是列宁的党建思想和无产阶级专政理论所阐明,并在十月革命以后加以制度化。中国共产党在建国以前已经局部执政,党的领导在政权建设中得到充分体现,建国以后,党的领导写入了宪法。在改革开放、市场经济和依法治国的条件下,提出了依法执政和执政能力,其实质是党的领导一种特定表述,党的领导必须贯彻在党的执政过程和执政活动之中。

第一,党的领导的历史形成。在革命和建设的历史过程中,党的领导不仅是理论和原则,而且形成了具体的组织形式和规范。例如,五大到六大的中央工作机构,除了党自身的管理部门以外,还有组织部、宣传部、军事部、职工运动委员会、妇女部、农民运动委员会等,成为党领导这些方面工作的机构。以军事工作为例,这是民主革命时期党的中心工作。六大通过的《军事工作决议案》(草案)指出:“中国共产党的一切军事工作都应集中于中国共产党中央军事部。各地应设立军事委员会”。[20]95逐步成为党的最高军事领导和指挥机构。群众团体组织也是如此。土地革命战争时期,党领导的全国群众团体组织有中华全国总工会、中华全国铁路总工会、中华全国海员总工会、中国共产主义青年团等。工会设有党团成为其领导机关,共青团则是党领导下联系青年的桥梁。根据地政权更是在党的领导下建立和运行。党在土地革命战争时期建立了中华苏维埃共和国临时中央政府和地方苏维埃政权,抗日战争时期建立了抗日民主政权,解放战争时期建立了解放区政权。在党领导的中国革命历史过程中,就是党政不分、党群不分、党军不分,这些工作就是党的工作,这些组织是党的组织体系的组成部分。新中国成立后的国家制度,就是在个基础上建立的。

第二,党的领导的理论阐明。在坚持党对中国革命领导的理论基础上,从《新民主主义论》开始,毛泽东阐述了党的国家学说。在七大的报告中,毛泽东就提出党的纲领是要在打败日本后建立无产阶级领导的统一战线的民主联盟的国家制度。在新中国成立前夕的《论人民民主专政》中,他进一步表述为“工人阶级(经过共产党)领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”[14]1481明确了新中国的国体最本质的特征是党的领导。在1954年9月第一届全国人大上,毛泽东指出:“领导我们事业的核心力量是中国共产党,指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义。”[21]715在《论十大关系》的“党和非党的关系”中,毛泽东说,所有民主党派和无党派民主人士都表示接受中国共产党的领导。他强调:“无产阶级政党和无产阶级专政,现在非有不可,而且非继续加强不可。”[21]734

在根据地政权和建国以后,都发生了如何处理党组织与非党组织特别是政权组织的关系问题。但需要明确的是,这些问题不是要不要党的领导,而是党如何领导或者更好领导的问题。1953年3月10日,中共中央发出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》。规定:“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项,均须事先请示中央,并经过中央讨论和决定或批准以后,始得执行”[22]58同年8月15日,毛泽东在全国财经工作会议上的讲话指出:“一切主要的和重要的问题,都要先由党委讨论决定,再由政府执行。……次要的问题,可以由政府部门的党组去办,一切问题都由中央包下来就不行。”[23]432他举例说:“在天安门建立人民英雄纪念碑、拆除北京城墙就是大问题,需要经过中央的决定,再由政府去执行”[23]432。这实际上明确了政府是党委的执行机构,在政府中,党组是领导核心。

党的领导的理论,经过民主集中制得到阐明和实现。民主集中制本来是党的组织原则和组织制度,中国共产党把它运用于政权建设,成为国家政权的原则和制度。1937年毛泽东和英国记者贝特兰谈到“民主共和国”的政府组织形式,他说:“政府的组织形式时民主集中制,它是民主的,又是集中的”“一方面,我们所要求的政府,必须是真正能够代表民意的政府……另一方面,行政权力的集中化是必要的”[24]383。1940年在《新民主主义论》里论述了新民主主义政体,“这种制度即民主集中制。只有民主集中制的政府,才能充分发挥一切革命人民意志,也才能最有力量地去反对革命敌人”[24]677。根据这些论述,新中国成立后,《中华人民共和国中央人民政府组织法》就明确规定:“中华人民共和国政府是基于民主集中制原则的人民代表大会制的政府”。从“54”宪法起,明确规定“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”按照民主集中制原则建立的国家制度的基本特点是,国家机构不采纳权力互相制衡原则,而是由党的书记主持工作,各委员集体研究制定部署、决定、规定和要求,并把它贯彻落实到各地各方面的工作中。民主集中制的主要表现是党委决策,政协参议,人大立法,政府执行,社会协同。通过民主集中制,使党的领导在国家治理中得到实现,并得以协调和统一。

十五大报告集中阐明了党的领导问题,即“党的领导主要是政治、思想和组织领导,通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导。”

第三,党的领导的制度规定。党的领导首先在宪法中得到明确规定,在相关法律法规中有明确规定和要求。例如,中华人民共和国人民法院组织法规定:“各级人民法院设立审判委员会,实行民主集中制。”就是党对司法审判工作实施领导的体现。在经济、政治、文化、社会、生态和国防、外交等各个方面,党的领导都有明确规定和具体要求。经济工作是党的中心工作,要坚持和发挥党对经济建设的的领导核心作用。中国特色社会主义民主政治建设是党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,根本是党的领导。文化上党管宣传、党管意识形态、党管媒体,对哲学社会科学工作实施领导。国防和军队建设上坚持党对军队的绝对领导。

其次,关于不同层级不同领域的党组织的领导地位和作用,《党章》中有明确规定,并进一步强化党的领导作用。例如,十九大《党章》重新规定了国有企业党委(党组)地位和作用,从发挥“政治核心”作用到“发挥领导作用,把方向、管大局、保落实,依照规定讨论和决定企业重大事项”;规定街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织,“领导本地区的工作”和“基层社会治理”;新增社会组织中党的基层组织,“宣传和执行党的路线、方针、政策,领导工会、共青团等群团组织,教育管理党员,引领服务群众,推动事业发展”。同时,国家层面的党的领导进一步制度化,习近平强调,各地区各部门党委(党组)要加强向党中央报告工作,这也是一个规矩。中央政治局常委多次召开会议,听取全国人大常委会、国务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察院党组工作汇报。

另外,党的领导还必须贯彻到依法治国全过程和各方面。十八届四中全会不仅强调党对全面依法治国的领导,还提出健全党领导依法治国的制度和工作机制,包括“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的,必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议,依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”等。值得注意的是,把党内法规建设纳入全面依法治国之中,认为党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障,要求注重党内法规同国家法律的衔接和协调。这样,党的领导更加法制化和制度化。

第四,党的领导的实现方式。根据党的领导的理论、原则和制度规定,党的领导的实现方式是怎样的呢?具体来看,党对国家和社会的领导主要通过两种方式:一是党的组织网络延伸和扩展,实现党组织对国家和社会的覆盖以及党组织对国家机关和社会组织的嵌入和融入;二是掌握国家机关和社会组织的主要干部的人事权。

1.组织网络的延伸和扩展。按照《党章》规定,“凡是有正式党员三人以上的,都应当成立党的基层组织”,纵向一直到城乡基层,横向嵌入到国家机关、企事业单位和社会组织之中。从纵向来看,党的各级组织都是“全面领导”作用,即是经济、政治、文化、社会、生态和党的建设集于一身的领导,也是决策、用人、执行和监督权力合为一体。从国家和社会治理的视角来看,社会中各个要素的合理组合以及有助于社会良性运转。社会的组织化程度是国家治理现代化的重要表现,是决定政治和社会稳定的有力因素。而中国的国家治理,依靠这样一个自上而下、政令通畅、联系紧密的组织网络,将社会不同因素、不同部分结合成一个有机整体,同时党的主张贯彻到各个方面和基层,实现党的领导和政治稳定。

2.党的领导小组和党组。党的领导小组机制建立于建国初期。1958年6月10日,中共中央发出了《关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》,宣布:“这些小组是党中央的,直隶中央政治局和书记处,向它们直接做报告。”[17]628最初成立的领导小组主要是中央和各级党委的决策咨询机构,解决建国初期对口设置部门可能导致的分散主义和效率不高的问题。此后,党的领导小组遍及众多工作领域,不仅中央存在,地方各级都存在。随着形势的发展,领导小组强化了收集信息、分析形势、制定政策、贯彻落实等方面的功能,在组织形式和存废方面具有高度的灵活性,不仅协助中央和各级党委发挥领导中枢作用,并且疏通了党领导具体工作的微观渠道。

党组与党组性质的党委,是我们党创造的一项重要制度。1949年11月,中共中央政治局通过《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》。1956年八大通过的《中国共产党章程》中又进一步规定:“在国家机关和人民团体的领导机关中,凡是有担任负责工作的党员三人以上的,就应当成立党组。”这项规定逐步完善为:“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中,可以成立党组。党组发挥领导核心作用。”同时规定:“对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门可以建立党委”。2015年6月,中央颁布《中国共产党党组工作条例(试行)》,规定“党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立的领导机构,在本单位发挥领导核心作用。”并规定对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门中设立的党委,是党组性质的党委,由上级党组织直接批准设立,不同于由选举产生的党的地方委员会和基层委员会。国家工作部门党委在本部门、本系统发挥领导核心作用。

通过党的领导小组、党组和党组性质的党委,把党的意志融入到个方面工作中,是确保党治国理政落到实处的重要途径。国家治理的基本规则是宪法和基本法律,党的治理基本规则是党章党规党纪。国家治理既有自身运行规律,也通过“嵌入”在国家部门之中的党组和党委巧妙地把党的意志贯彻其中。这不同于计划时期党直接指挥国家工作部门的模式,也不同于苏联时期苏共直接控制国家的模式,而是一种政党与政府两个角色既分离、又合作的模式。体现了中国共产党独特的政治优势、组织优势和制度优势。

3.党管干部的人事制度原则。党的领导在人事工作上的体现是确立了党管干部原则。按照这一原则,党在在严密的组织网络基础上,紧紧掌握国家机关和社会组织的主要干部的人事权。党管干部首先是分级管理,1951年3月,刘少奇在第一次全国党的组织会议上明确:“从原则上说,担负最重要职务的干部,应集中由中央管理,地方组织加以协调……从最初级到最高级的每一个干部,都要有一定的机关来管理,不应有任何一个干部而没有地方管理他的。”[25]166其次是分类管理,除了党委和政府部门的干部管理,还要对经济社会组织的干部进行管理。1953年,为保证第一个五年计划的顺利实施,大批干部被投入、调配到工业和经济建设部门[26]267,并采取各种方式培养、训练和使用新的经济建设干部。1953年11月,中共中央作出的《关于加强干部管理工作的决定》,决定“逐步建立中央及各级党委统一领导下和在中央及各级党委的组织部统一管理下的分部分级干部制度”[27]268。经过几十年的调整完善,分类分级管理的干部制度已经建立起来。即便是不适宜直接管理其主要干部的组织,例如宗教组织,党派遣了干部进驻。这就形成了所有政府机构、国有和集体企事业单位的领导干部均需经过党的组织部门考察与选拔以及相关程序才能录用和任命,其他重要的社会组织由党组织派驻干部这样的制度。

四、国家制度中党的领导的监督和制约

任何一种可以良性运行的权力构架,其制度安排应当是闭合的,其中最重要的,是任何权力都必须受到监督和制约。绝对的权力必然导致腐败和滥用,已经成为政治学的常识和人类社会的一条铁律。根据宪法,我国国家权力构架大体是:以人民代表大会为最高权力,产生并领导“一府两院”的行政权、司法权,以及十八届六中全会以来试行的国家监察委员会。上级政府对下级政府有领导权,下级政府对上级政府有服从的义务。这样一种国家权力构架具备了现代国家的特征:人民通过选举产生自己的代表来治理国家;执政的中国共产党推选自己的代表并接受人民代表的选举进入国家部门;人民代表有权对执政者进行监督,比如人民代表有权质询、罢免行政首长;国家运行依靠法律进行,以法律为准绳,等等。

与此同时,还有一个中国共产党领导下的治理体制,这是一个与西方权力构架完全不同的党与国家关系逻辑。以党的领导为本质特征的国家制度如何闭合,党的领导如何受到监督和制约呢?

战争年代和局部执政的条件下,可以没有完备的监督和制约机制,因为严酷的环境和你死我活的斗争,本身就是严苛的监督和制约。监督和制约的实质,是防止权力滥用和造成重大失误,这在战争年代会受到无情惩罚和淘汰。全面执政以后,这个问题开始凸显。八大前后,党中央特别关注这个问题,毛泽东提出要有一套章程,以利于监督。他还提倡唱对台戏,唱对台戏比单干好。1957年4月,邓小平在一个讲话中专门阐述了共产党要接受监督,他说:“党要受监督,党员要受监督,八大强调了这个问题。”[28]270因为在中国,谁有资格犯大错误?只有中国共产党。党要领导得好,必须接受监督。他认为对党的监督主要是三个方面:党的监督,群众的监督,民主党派和无党派民主人士的监督。[28]270

经过几十年的发展完善,特别是十八大以后,党的领导的监督和制约机制基本建立起来。《党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》提出,在建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系,特别要制定和修订一批规范党的领导和党的工作方面的党内法规。习近平要求,抓住治权这个关键,编密扎紧制度的笼子,按照决策、执行、监督既相互制约又相互协调的原则区分和配置权力,构建严密的权力运行制约和监督体系。[29]117

对党的领导的监督,主要分为外部监督和党内监督。外部监督主要有人大、政府、监察机关、司法机关等依法进行监督,人民政协依章程进行民主监督,审计机关依法进行审计监督,民主党派和无党派人士通过提出的意见、批评、建议履行监督职能,以及社会监督和舆论监督。其中许多方面已经逐步制度化。

党内监督在党和国家各项监督制度中是第一位的,这是我国国家制度的性质和基本特点决定的。党内监督是一种自我监督,是党的领导和长期执政下对权力监督的有效途径。党内监督的主要方式有:

首先,各级党委(党组)履行主体责任的监督。党委监督包括对党委常委(党组成员)、党委委员,同级纪委、党的工作部门和直接领导的党组织领导班子及其成员进行监督,对上级党委、纪委开展监督,对本部门本单位的内部监督和本系统的日常监督,对党组织主要负责人和关键岗位领导干部的监督,对领导干部的日常管理监督等等。党委(党组)监督是党内监督的重点。

第二,各级纪委作为专责机关的监督。纪委的监督包括对同级党委特别是常委会委员、党的工作部门和直接领导的党组织、党的领导干部履行职责、行使权力情况的监督,依规依纪进行执纪审查,以及对纪律检查机关的监督等。

第三,党的基层组织和党员的监督。党的基层组织的监督包括严格组织生活,开展批评和自我批评,监督党员履行义务,保障党员权利不受侵犯,了解党员、群众的批评和意见,维护和执行党的纪律,教育处理违纪党员、干部等。党员的监督包括对党的领导干部的民主监督,在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员,参加党组织开展的评议领导干部活动,向党揭发、检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实等。

第四,巡视监督。巡视监督本来是党委履行主体监督责任的一种监督形式,但实际上它逐渐成为一种专门的监督方式,发挥着特殊的重要作用。2003年,中央纪委、中央组织部组建了中央纪委、中央组织部巡视组。2009年,中央制定《中国共产党巡视工作条例(试行)》,决定党中央和省、自治区、直辖市党委实行巡视制度,建立专门巡视机构对下级党组织领导班子及其成员进行巡视监督。2015年7月中央印发《中国共产党巡视工作条例》,对巡视工作进行了进一步规范和明确,实现巡视全覆盖、全国一盘棋。十八届六中全会通过的《党内监督条例》要求市(地、州、盟)和县(市、区、旗)党委建立巡察制度,使巡视制度进一步向基层延伸。

第五,教育活动的监督。延安整风式的教育活动,实际上已经成为一种常态化的党内监督方式。在外部监督尚未完全到位和制度化,党内监督的有效性尚需探索和完善的情况下,经常性的教育活动的监督就是必要的。改革开放以来,我们党开展了整党、“三讲”、“三个代表”重要思想学习、保持共产党员先进性、学习实践科学发展观等教育活动,十八大以来,又先后开展了党的群众路线教育实践、“三严三实”专题教育和“两学一做”学习教育等。这些党内教育,是对党员和党组织的思想、作风、工作、行为、业绩的全面检查,发挥了重要的监督作用。

五、结论和讨论

以党的领导为本质特征和独特优势的中国特色社会主义国家制度,是依据列宁的党建学说和无产阶级专政理论,在中国革命、建设和改革发展的历史过程中形成的。所谓国家治理体系,核心是党的领导;所谓制度自信,根本是对党领导的国家制度的自信。中国特色社会主义国家制度和治理体系中党的领导集中体现为:

第一,党的领导的组织化。党的领导没有停留在理论上而是在实践中落到实处,基础就在于严密的组织网络和高度的组织化程度。列宁说,“无产阶级在夺取政权的斗争中,除了组织,没有别的武器。”[30]526塞缪尔·亨廷顿认为,二次世界大战以后各国现代化的历程和经验证明,没有权威,或者权威的组织化和制度化水平比较低,是不能有效地推进现代化的。他注意到:“有一件事共产党政府确实能做得到,那就是,他们能统治得住,他们的确提供了有效的权威。他们的意识形态为政府的合法性提供了依据,他们的党组织为赢得支持和执行政策提供了权力机构的机制。”[31]7无所不在的党的组织网络,为党的领导提供了极强的感召力、组织力、动员力、掌控力。

第二,党的领导的制度化。党的领导不仅明确写进了宪法,而且在组织机构和权力运行中制度化了。党是权力构架的中枢,党的活动是权力运行的核心,党内法规是依法治国的重要内容,党的政策具有法律效力。在中国,已经形成了这样的常识:离开了党的领导的政治生活是不可以想像的。

所以,中国特色社会主义国家制度是一种独具特色的制度形式。党的领导是执政条件下的领导,党的执政是党对各个方面实行集中统一领导的执政;党的领导不仅是政治问题、思想意识形态问题、政策问题,也是法律问题、制度问题、管理问题。

但是,任何制度安排都有短板都需要完善和发展,党领导的国家制度可能存在诸如:如何避免重大决策失误,如何总体上提高发展的效率和质量,如何探索自我监督的有效途径,如何化解行政体制改革下政府管理机构与党的对口机构的权责矛盾,如何更加有力遏制消极腐败现象等需要探索解决的问题。当然,正如邓小平指出:“我们党经历过多次错误,但是我们每一次都依靠党而不是离开党纠正了自己的错误。”[28]170在党的领导下不断完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,是毋庸置疑的。

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