您现在的位置:首页>新闻中心>理论探索

论政府的责任

部门:公共管理教研部 文:周攀 图:-- 签发人:杨继荣 发布时间:2018年12月04日 字体:

 

摘 要:政府虽以统治工具的面目诞生,但是社会生产的发展需要赋予了政府适时调整财产权利的责任。不论自然经济还是市场经济,都对政府的职责提出了各自的独特要求。从历史上看,西欧之所以能够率先踏入现代文明世界,就是因为破碎的权力体系给了农民充分的抗争余地,能够捍卫自己的收益。在列强争霸的压力下,近现代西方政府进行了一系列制度创新,促使财产使用权满足了市场的需要。但是在公权力已经高度融合的今天,政府责任的实现不可能再单纯依靠民主与法治了。相反,政府必须在组织架构上继续创新,以地区竞争来激发必要的活力。

关键词:政府责任;财产权利;地区竞争

一、政府责任的由来

政府,最重要的特征在于它是唯一合法的暴力垄断组织,可以合法地强迫社会成员接受一定的权利义务规范和特定行为的奖惩规则。应当看到,政府在诞生之初是以统治工具的面目出现的,但是同样不容否认的是,为了自身统治地位的延续,政府不得不承担起推动社会生产发展的职责,而不论其所声称的合法性来源于何处。发展生产始终是其合法性的最终来源,而且不同历史阶段的生产方式还会产生内容不同的政府职责。

从微观角度来看,为了满足个人生存的需要,所能够采取的方式不外乎两种:要么依靠自己,要么依靠别人。依靠自己,无疑最让人放心,但要花费大量的时间和精力;依靠别人,虽可节省时间,但必须付出一定的代价。这个代价可以是一定数量的金钱,也可以是政治庇护的义务。当然,依靠别人还会带来监督的问题。这两种生存解决方式各有长短,都有其特定的适用范围,需要根据自身的资源优势来做出最佳选择。但是,如果从宏观层面来看,这就是社会生产的方式问题,受到社会生产效率的严格制约,并非主观意愿所能左右的。

至少在发生近代农业革命以前,我们可以认为,那个时代的谋生主要依靠自己的土地和简单的劳动技能。技能是可以模仿和学习的,更可以逐步摸索、慢慢改进的,而土地的贫瘠却会使人一筹莫展,甚至会在生存压力的驱使下,不惜一切代价地抢夺肥沃的土地和宝贵的水资源,确保淌下的汗水总能换回丰硕的果实,这正是自然经济时代的真实写照。社会生产最主要的目的在于自给自足,或者说生产效率仅够维持生命的延续,其产业形态也局限于农牧业,而政府存在的最大理由莫过于确保土地分配的有效性。这种有效性不仅仅体现在对外抵抗掠夺的和对内分配土地,更重要的在于如何迫使农民固守在自己的土地上繁衍生息,以达到各得其所、各安其命甚至路不拾遗的理想统治境界。

但是,田园诗歌的悠然又怎能抵御游牧民族的彪悍呢?历史上围绕着农田与牧场的争斗就从未间断过。畜牧业高度依赖牧草的生长情况,具有明显的季节特征。游牧民族必须逐水草而居,生活也就飘忽不定,无法大量储备食物。如果再遇上恶劣的雨雪天气导致牛羊大量死亡,那么农耕文明的北部边疆必然铁蹄声声、血流成河。正是在自然灾害和土地争夺的双重打击下,辉煌灿烂的古罗马文明也只能葬身蛮族的铁骑。古代文明的微弱火种不得不寄望于强权政治势力的庇护,甚至不惜劳民伤财来修建万里长城。

就这样在历史的暗夜里徘徊了数千年,人类终于凭借近代农业革命的巨大推动力,大幅提高社会生产效率,进入了市场经济的时代[1]。每个人的生产目的都是为了满足别人的需求,而非自己。由此,开创了人类历史的新篇章:人们的生存和发展都依靠在市场上的交换所得。只要有足够的利润刺激,不论多么稀有而珍贵的物品,只要是存在的,就总会有人找到它,拿到市场上出售。人们的生活不再困顿于穷山恶水,即便内陆居民也可以享受到深海鱼油。在市场交换的游戏中,原则上只要参与者能够及时调整自我,就总能通过自身的比较成本优势[2],在市场上挣到属于自己的生活费,而不必受制于资源禀赋的局限,更不必为此而大动干戈。只有在以交换为目的的生产活动中,土地的枷锁才得以挣脱,人性的光辉才得以张扬。

然而,依靠交换过活的日子也有其特有的脆弱性,毕竟他人代劳远没有亲力亲为来得可靠,会产生以下四个方面的社会问题。

首先,有需求并非一定有市场。一种物品能否进入市场成交,并不直接取决于是否有人需要,相反主要看这项交易是否有利可图。在交易活动的众多限制条件中,权利的界定和保障费用是最主要的障碍。如果一项交易活动的收益会不可避免的被其他人所分享,而又找不到简易可行的收费方法,交易双方的利益也就得不到保障,那么市场也就不可能提供这些物品,人们的需求也就无法满足。这类交易通常涉及的都是具有战略意义的公共事务,诸如交通运输网络、通信干线工程、基础科研项目等设施的完善,往往由于投资额度太大、回报周期过长以及风险太大等原因而乏人问津,也就只能由政府来牵头推动基础设施的建设。

其次,土地的大量集中带来社会保障问题。通常只要有适宜的土地,就不会有生存危机。在自然经济时代,土地既是限制人身自由的枷锁,也是生存的保障。但是,到了市场经济时代,工业的巨额利润诱使大量的农业人口涌入城市,但是竞争的残酷导致每天都有企业破产和工人失业。对于已经放弃土地的工人来说,失业就意味着生存受到严重威胁。如果政府不承担起失业救济和就业帮助的责任,工人与企业之间必然会发生激烈的冲突,严重妨碍经营策略的及时调整。甚至可以说,没有完善的社会保障,就没有灵活高效的企业,也就没有充满活力的市场。

再次,逐利动机带来道德风险问题。市场经济植根于逐利动机,但也很容易毁于贪婪的心态。利润的刺激可以轻易调动商人的所有潜力来讨好消费者,但是残酷的竞争和侥幸的心理也会促使商人铤而走险,要么以次充好,要么随意忽视安全责任。消费者处于社会生产的最末端,并不了解前面的采购、生产到销售等一系列中间环节,也就无从判断产品质量如何。其购买依据无非是一些真假莫辨的广告和随意的质检报告,当然最容易误导消费者的莫过于无处不在的价格陷阱了。生产和消费行为的高度分离导致了消费行为的盲目,也造就了商业欺诈的温床。这就更加需要政府努力完善市场的信用体系,加大对欺诈行为的惩戒力度,增强消费者的知情权,为市场主体的权利义务寻求新的平衡。

最后,货币的信用化趋势考验政府的信用度。生产和消费之间的高度分离必须借助货币的流通来维系,否则商业贸易会犹如断了线的风筝一般跌入万丈深渊。随着市场交易规模的迅速膨胀,货币的分量也变得越来越轻,逐步从笨重的金属货币过渡到可以兑换的金属本位,最后演变成不可兑换的信用货币,彻底成为没有任何价值的官方印刷品,一种纯粹的债务凭证而已。货币的职能也仅限于支付手段,或者叫做债务的清偿手段,依靠抵押政府的信用来发行。这意味着政府已经成为最大的债务人,接受信用货币就等于为政府的庞大债务背书。虽然政府可以通过立法来赋予这些债务凭证以崇高的地位,但是缺乏信用的债务人是不可能得到市场认同的,只会迫使市场改用其他货币。

人们之所以心甘情愿地用劳动成果去交换这些花花绿绿的印刷品,是因为坚信今天的付出和明天的回报都会得到公平的对待,否则这些印刷品就不是什么货币,而是人世间最凶残的强盗。当然,在全球化的今天货币投机横行,要保持币值的稳定,其难度并不亚于建造通天塔。不论如何,信用货币的价值完全在于政府取信于民的程度,货币贬值就意味着政府信用的透支,恶性通货膨胀则表明政府信用的彻底破产。政府必须竭尽可能让人民相信政府不会滥用货币发行权,而且会为了推动经济发展而主动调控货币的发行量,既要满足市场交易的信用需求,又要防止物价的过快增长。

二、政府责任的内涵

如果说自然经济时代的政府因为充当政治庇护人而尽享统治的红利,那么市场经济时代面对信用的考验,政府所要履行的义务就只能用“管理”或者“服务”来概括了。政府职责的演变恰好揭示了政府在国民收入分配体系中地位的变化:从古代绝对主宰的地位沦落到近代的相对优先地位,最后到现代的从属地位。虽然政府合法的垄断了暴力,能够规划国民收入的分配方案,而且人性的自私在公权力的浸润下会变得极端残暴贪婪,但是在政权竞争的强大压力下,即便最残忍的暴君也不得不响应社会生产的发展要求,逐步调整收入分配方案,约束统治集团的贪欲,让利与民,以期调动劳动者的积极性。

在自给自足的年代,生产和消费高度重合,原则上每个家庭都可以成为独立的生产消费单位,每个生产单位之间很少发生横向的经济联系。如果需要交换,也只是大量的发生在封闭的社会实体之内,诸如家族、庄园或者封地等。很显然,这种有限的交换关系是从属于政治庇护关系的。以政治庇护为前提的交换不可能存在平等的互惠关系,更何况人们最需要的是安稳的生活,领地内一切产出都是战利品,庇护者有资格尽情享用,而辛勤的农民即便只能糊口也毫无怨言。这就是那个时代的竞争准则:政治强者可以凭借武力来霸占土地,也就获得了领地内所有收入的分配权。随着和平岁月的流逝,农牧业得以迅速发展,战乱的痛苦记忆与庇护者的丰功伟业一道渐行渐远,留下的只有好逸恶劳与辛勤劳作的强烈反差,劳动者不可能再安于微薄的收入了,而要利用一切可能来捍卫自己的利益。

这对于中世纪的西欧社会来说,政治权力高度破碎,佃户并不缺乏有效的抗争手段:自由身份的佃户可以越过庄园法庭直接向王室法庭申诉;农奴身份的佃户可以集体谈判、怠工,甚至出逃到城市或者别的庄园。中世纪的教权、王权、行会、城邦、庄园等各种权力长期相互争斗,为农民、商人及其他下层人民提供了可以选择的庇护。最显著的例子就是司法管辖权的纷争,教权、王权都在试图从庄园主手上抢走对农民的保护权,因为农民不仅仅意味着兵源,而且还能开辟新的财源。这也就不难理解为何再细微的过失也要用钱币来赎买,甚至有英语谚语“司法获大利”。可是又有谁能预料到,贪婪的司法管辖权抢夺竟然会在客观上赋予了农民和商人以额外的自由:充分利用多种法律体系之间的冲突,可以选择对自己有利的法律体系[3]。

这种通过选择权实现的斗争效果在11世纪以前并不明显,虽然存在一些限制佃户的劳役杂役的习惯法,但是数量不多、规定含糊。到11世纪以后,劳役杂役的规定就变得具体明确了,而且人们还把这种明确限制推广到其他庄园。这直接促成了英国在13世纪末货币地租的普及,佃户由此获得了人身自由。据经济史学家托尼教授的统计,在14到17世纪之间地租长达两三百年不变,导致地租占土地产出的份额从最高的1/3,滑落到1/5、1/6、甚至1/18,“农民每交给领主1个便士,就往自己口袋放进6个便士”[4]。

颇具讽刺意味的是,中世纪的司法争夺战虽然最终以王权的胜出而告终,但是收获的却是苦涩的胜利。面对高昂的战争费用、强大的商业资本和日益觉醒的市民阶层,英国国王一再觊觎议会的征税权,最终不得不低下高贵的头颅,接受了1688年的《权利法案》。政府没有了征税的决定权,劳动挣来的钱才是安全的。农民的收入才能持续增长,并成为新兴的乡绅阶级。据史学家斯通教授的统计,15世纪末到17世纪英国乡绅人数增加两倍,收入增长四倍[5]。毫无疑问,乡绅阶级的出现昭示着农村内需市场的启动,因为只有刚富裕起来的农民才会大量购买工业制成品,而传统贵族的消费品味显然要高雅得多,总是青睐能工巧匠的量身定制。工业需要的是农民的实用主义而非苍白的贵族气质[6],产业革命的第一推动力当然来自富裕的农民。

在产业革命的推动下,市场经济的浪潮开始席卷全球。生产和消费彻底分离,每个人的生活都要依赖于商品交换,依赖于整个社会的生产结果。个人不再具有独立的意义,离群索居也不再是这个时代的生活方式。自由开放的生产方式虽然带来了专业分工的巨额红利,但是也为社会生活平添了许多风险。每当经济危机到来时,历史上屡屡出现这样的奇异场景:一边是饥饿的人群,另一边却是倒入阴沟的新鲜牛奶。生产过程的高度社会化必然导致社会责任的高度分散,如果再辅之以巨额利润的刺激,就很容易出现生产规模的盲目扩张,经营风险也随之迅速累积。最终,哪怕是蝴蝶翅膀的轻微抖动,也能让这看似庞大的工业体系轰然倒塌。专业分工蕴含着巨大的风险,必须依赖良好的信用控制体系来适当遏制投资冲动,促使投资行为更加审慎。

当然,信用体系的发展关键还是在于政府的所作所为。在工业革命以来,军事力量的迅速增长虽然令君主们兴奋不已,但是军费开支的空前膨胀则更加令人忧心忡忡。在国际秩序的争夺战中,政府的筹款能力无疑成为关键因素。横征暴敛虽可渡过眼前危机,但是长期挤占生产资金无异于饮鸩止渴,只会加速帝国的衰落。日不落帝国的荣耀当然不可能建筑在对人民的野蛮剥削之上,相反是在一系列金融体系的创新之下诞生的:英格兰银行是世界上第一家中央银行,国际金本位制度也创立于英国,18世纪后期伦敦资本市场就称雄于世。这些信用体系的优势不仅仅迅速推动了经济的腾飞,而且使得英国政府的公债利息还不到法国的一半。虽然法国拥有四倍于英国的人口,但是两国还未开战法国就已经输掉了资金的争夺战。西欧列国的争霸战还推动了现代社会保障体系的建立。著名的铁血宰相俾斯麦为了维护政府的统治地位,积极推动《医疗保险法》、《事故保险法》、《伤残保险和养老保险法》的颁布和实施。强大的外部竞争压力迫使各国政府进行社会制度和信用体系的创新,以推动社会生产的迅速发展。

不论是在自然经济时代,还是在市场经济时代,政府的有效性都植根于财产权利[7]的界定之上。要推动社会生产,就应当让生产者在收入分配中占据优先地位。但是在战乱频繁的年代,财产安全的保护需要耗费巨大的人力物力。社会生产的安全需要占据首位,生产者的利益只能退而居其次。能有效提供安全保护的政治实体也就取得了收入的分配权,以确保强者的利益最先得到满足。但是,激烈的政治角逐迫使利益的天平逐渐向生产者倾斜,使得生产者有机会维护自己的利益。只有财产收益权得到切实保障,才能刺激生产者不断加大投入,敢于探索新的生产技术。生产效率的提高和生产者的富裕,二者相互促进才能推动市场交易的规模不断扩大,顽强的自然经济才会逐步转变为市场经济。在这个过程中,政府必然逐步把征税的权力交还给议会,但是市场体系的脆弱赋予了政府限制财产使用权的职能,以保证个人的逐利行为能与社会的整体利益相协调。科技的进步必然会让私利与公益发生更多的冲突。新能源、新材料的应用让环境灾难问题愈演愈烈,而国际分工体系的调整也对公共服务的效率构成了严重挑战。在财产使用权的问题上,政府所要承担的责任也必将越来越广泛。

三、政府责任的实现

随着民族国家的崛起,西欧列强内部不同权力系统的竞争早已彻底终结。正如美国法学家哈罗德•J•伯尔曼所指出的那样,“法律至上的根源在20世纪受到了以下倾向的威胁:即在每一国家之中,各种各样的司法管辖权和法律体系全都淹没在一个中央的立法和行政规章的方案之中”[8]。社会生产的发展无止境,财产权利的界定方案也就不可能一劳永逸。我们不应忘记,在自然经济时代称雄的中央集权体制毫无疑问地成为了进入市场经济的最大障碍,而且集权的分配体制越完美,经济转轨的代价就越高昂,甚至是无法承受。古代中国就是最好的例证。早在公元前221年,中国就消灭了地方割据势力,诞生了第一个统一的专制帝国。此后两千年朝代换了无数个,中央集权的体制却始终如一,还不断完善。如此执着的努力也的确得到了丰厚的回报:享受到了让人眼红的太平盛世,也创造了傲视群雄的灿烂文明,但也曾经丧权辱国,沦落为东亚病夫。正是这个集权体制的压迫,佃农的利益保护问题久拖不决。虽然中国早在公元780年的税制改革中就提出劳役的货币化问题,比西欧12世纪的货币地租早了许多年,但是到14世纪初货币地租就在欧洲普及了,而中国的劳役货币化直到公元1581年的税制改革才固定下来。最敏感的劳役征收标准问题更是麻烦:最初的人头标准改为财产标准的政策推广,竟然经历了八代皇帝,总共耗费了166年时间。佃农的利益总算得到了些许改善,但为时太晚,鸦片战争早已爆发,屈辱的年代已经到来。

相反,西方世界却在高度破碎的权力体系中,找到了民主与法治的金钥匙,打开了通向现代文明的大门。但现在的问题是,西方也实现了权力的融合,又该如何保证财产权利总能得到及时调整呢?难道只需要不断地取悦于中间选民就可以做到么?从实际情况来看,这显然不太管用。二战以来,世界分工体系曾先后迎来日本、亚洲四小龙、拉美国家、中国等落后国家的大量廉价劳动力。这本是一件有利于皆大欢喜的事情,因为生产成本将会迅速下降,西方的生活质量也会大幅提高。但是随之而来的国际产业格局大调整,惹恼了西方的工会组织,也激起了贸易保护主义。西方政府的反应则非常僵化,没能针对全球劳工市场的重大变化而及时调整竞争策略,也没有及时帮助人们主动适应产业调整,而是采取消极抵抗的鸵鸟政策。表面上,贸易保护可以延缓外国廉价商品的冲击,但实际上却在为自己培养更加强大的竞争对手[9],而自己的企业在政策的阴影下越发苍老,甚至会拖累整个宏观经济。

很显然,不论从自然经济的发展历史,还是从市场经济的全球化挑战来看,要实现政府的责任,民主与法治绝非最终的答案。只有公权力之间的适度竞争,才是推动政府积极履行责任的动力所在。当然,为了应对国际竞争,还必须维持一个强大统一的政府。这就需要在政府组织架构设计上,做到统一的前提下适度引入竞争机制。也就是说,政府机构必须分化出两大职能体系:统一职能和竞争职能。统一职能当然要由中央政府来承担,以确保国家的外交、国防、货币等政策的一致性;竞争职能则应由地方政府来担当,除了地方之间的公共事务由中央来协调以外,所有推动经济发展的权力都应当交给地方政府,包括税收也应在中央和地方之间按照固定比例来分享,以促使地方政府为争夺发展经济的人力资源而争相改善当地的公共服务水平。

令人惊喜的是,中国已经在地区竞争的制度上做出了大胆尝试,并取得了骄人的成绩。然而改革的起点并不令人愉快,当时的中国早就没有了私有产权,生产萎缩,饥荒不断,直到1978年在农村推广土地承包责任制。即:农民要获得土地的使用权就必须签订合约,承诺一个固定的粮食上交任务,剩余的粮食就可以自由支配了。这个固定的上交任务发生过数次变动,最终在2005年被彻底取消。农业的改革立刻解决了吃饭问题,收入也得到增长。于是在1987年,人们试图推广农村承包的经验。税收体制的改革也采用地方与中央签合同的办法,约定一个固定的税收上缴数量,上缴之后剩下的税收都是地方的。由此造成中央财政收入几乎无法增长,严重弱化了中央的宏观调控能力。1993年中央不得不重启税制改革,改用固定分成比率,才基本解决税收分享问题。除此以外,中央尽可能下放经济领域的审批权限,人事管理权限也从原来的两级改为一级。这些措施极大的激发了地方官员发展经济的热情,主动为投资者提供一切可能的服务,包括聘请建筑公司、招聘工人、开辟交通线路、开办娱乐场所等等。

当然,地区竞争制度的完善还应从更加有效的保护公民财产出发,在地方设立相对独立的权力监督机构,以加速淘汰不合格的官员。这也正是当前中国政府架构中最为薄弱的环节。能否顺利解决官员的监督问题,也许关系着中国改革的未来。好在地区竞争制度已经在中国的土地上扎了根,其顽强的生命力和惊人的活力已经在对抗90年代世界经济衰退中表现得淋漓尽致[10]。至于中国的改革能否最终解决财产权利与生产发展的难题,还有待进一步观察。

 

( 作者周攀,中共四川省委党校公共管理教研部讲师 )

 

参考文献:

[1]张五常.经济解释[M].香港花千树出版有限公司.2008

[2]张五常.中国的经济制度[M].香港花千树出版有限公司.2008

[3](法)布洛克.封建社会I:依附纽带的成长[M].台北桂冠图书股份有限公司.1995

[4](法)布洛克.封建社会II:社会阶级与政治组织[M].台北桂冠图书股份有限公司.1995

[5] (美)保罗•肯尼迪.大国的兴衰[M].中国经济出版社.1989

[6](美)哈罗德••J•伯尔曼.法律与革命——西方法律传统的形成[M].中国大百科全书出版社.1993

[7]侯建新.社会转型时期的西欧与中国(第二版)[M].高等教育出版社.2005

[1] 据克拉夫特的分析,1610-1860年英国农业生产率年均增长1%,比同期工业生产率的提高快了近一倍。(Pat Hudson, Industrial Revolution, A Hodder Arnold, 1992, p.65)

[2] 英国古典经济学家大卫•••李嘉图于1817年创立比较成本理论来解释专业分工现象,指出:只要经济主体的生产要素配置不同,就会有不同的生产成本,那么各自生产成本较低的产品,然后相互贸易可以使双方都获得好处。

[3] 法学家哈罗德•J•伯尔曼指出,“一位农奴为保护自己不受其领主的侵害可以诉诸城市法院。一位封臣为保护自己不受其领主的侵害可以诉诸王室法院。一位神职人员为保护自己不受其国王的侵害而诉诸教会法院。”((美)哈罗德•J•伯尔曼,《法律与革命》,中国大百科全书出版社,1993,第12页)

[4] R. H. TAWNEY, The Agrarian Problem in the Sixteenth Century, Harrington; Longmans, Green and Co., 1912,p.120

[5] Lawrence Stone, The Causes of the English Revolution, 1529-1642', London: Routledge,1972,p.73

[6] 据统计,16世纪中期到17世纪所抽查的63个英国贵族平均年收入下降26%,平均庄园数量也从54个下降到39个。(P. Kriedte, Peasants, Landlords and Merchant Capitalists-Europe and the world Economy 1500-1800, Cambridge, 1983, p.56)

[7] 张五常教授指出,私有产权可以由三种权利构成:私人使用权、私人收入享受权、自由转让权。所有权对私有产权没有重大影响。(张五常,《经济解释》,香港:花千树出版有限公司,2008,第185页)

[8] (美)哈罗德•J•伯尔曼,《法律与革命》,中国大百科全书出版社,1993,第45页

[9] 经济学家张五常指出,二十世纪七十年代香港的纺织品出口量之所以称雄世界,“是因为六十年代中期,美国及其它先进之邦,以配额约束香港纺织品的进口数量!”(张五常,《世界经济学》,香港:花千树出版有限公司,2004,第27页)

[10] 张五常指出,“是市场合约的自由与弹性协助中国在九十年代幸免于经济衰退的蹂躏。就是不算当时产品质量的急升,通缩率逾百分之三,而房地产的价格下降了三分之二以上。然而,失业率徘徊于百分之四,增长率约百分之八。分红合约与件工合约当时盛行,协助了真实工资的自动向下调整。”(张五常,《中国的经济制度》,香港:花千树出版有限公司,2008,第137页)

【打印文章】 【添加收藏】