中国共产党持续推进纪检监察领导体制改革，在推进反腐败斗争和从严管党治党实践中取得了巨大成绩。党的纪律监察领导体制要处理的是党的纪律监察机关“受谁领导”的问题，即各级纪律监察机关与同级党委、上级纪律监察机关之间的关系。党的纪检监察领导体制在很大程度上决定党的纪律监察机关在党内的地位，进而影响党的纪律监察机关的监督权威和效力。

   一、坚持和加强党的领导是纪检监察领导体制改革的根本政治原则

    在中国特色的现代国家治理体系中，党是最高政治领导力量。深化纪检监察体制改革，尤其是推进纪检监察领导体制改革，必须牢牢抓住坚持和加强党的领导这个“纲”。回溯历史，中国共产党纪检监察领导体制每一次的艰难变革都是在党的领导下坚决推进的，其改革的根本目的就在于更好地巩固和加强党的领导。中国共产党成立之初，面对高压残酷的革命战争环境，纪检监察工作大体由党委直接统一领导。在党的坚强领导下，对严重违反党纪党规的党组织和党员采取组织处理和纪律处分等强制性措施，确保了党的肌体健康和组织纯洁，有效维护了党的团结统一，为党的生存与发展提供了坚实的组织和纪律保障。新中国成立后，我们实行纪检监察工作的党委领导体制，党开始逐渐明确纪检监察工作的功能定位，纪检监察机构在党委领导下承担“维护党的章程和其他党内法规”“检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”“经常对党员进行遵守纪律的教育，作出关于维护党纪的决定”“对党员领导干部行使权力进行监督”等职责。并结合整风、整党的方式对党内存在的贪污腐化、官僚主义、命令主义等问题进行严格执纪监督，这为党领导社会主义革命和建设营造了良好的政治秩序。改革开放以来，党在结合过去正反两方面经验教训的基础上逐步确立双重领导体制，将加强党员党性、党风、党纪教育列为纪检监察的重要任务，确立了惩治与预防相结合的反腐工作格局，重塑了党的纪律权威，为党领导社会主义现代化建设提供了政治保障。党的十八大以来，习近平总书记高度重视坚持和加强党的全面领导，强调“党是领导一切的”，积极推进党和国家监督体制改革。在2016年的党的十八届中央纪委六次全会上，习近平总书记把党章规定的纪委三项主要任务和五项经常性工作首次概括为“监督执纪问责”，十九大新修改的党章正式把“监督、执纪、问责”这一关于纪委的职责定位高度凝练的概括载入党章。同时，纪检监察体制改革强调以肩负“两个维护”的根本政治任务为目标，把“两个维护”落实到各级纪监委的“监督执纪问责”等各项工作中，确保党的纲领、路线、方针、政策贯彻落实，全面从严治党不断向纵深拓展和向基层延伸，党的全面领导更加坚强有力。百年来中国共产党推进的纪检监察体制改革，始终把坚持和加强党的领导作为改革的根本政治原则，毫不动摇坚持和加强党的领导，纪检监察领导体制改革不断深化，治理效能日益彰显。

    二、加强上级纪检监察机关的垂直领导是纪检监察领导体制改革的基本方向

    加强上级纪检监察机关的领导是确保监督独立性和权威性的关键。百年来中国共产党纪检监察领导体制改革始终将强化上级纪检监察机关的领导视为改革的基本方向，并以提升纪检监察机构的独立性和权威性为目标采取了一系列创新举措，积累了宝贵经验。1962年以毛泽东为代表的中国共产党人采取的各级监委因工作需要可以越过同级党委，直接向上级党委或监委直至中央反映情况的规定等，为后来加强纪检监察机构领导权改革积累了宝贵经验。以邓小平为代表的中国共产党人在推进纪检监察领导体制改革的过程中，通过提升纪委书记的规格等方式，切实增强纪检监督工作的权威性和有效性。如明确中共中央纪律检查委员会书记的行政级别，提高其政治地位。十二大党章规定，中央纪委的第一书记须由中央政治局常委担任。同时，提高省级纪委的政治地位和省级纪委书记的任职规格，把省级纪委明确为省级领导班子之一，明确各级纪委书记应由同级党委常委担任。这一早期探索对提升纪委的领导权起到了“立竿见影”的效果，且延续至今。党的十八大以前，纪检监察领导体制改革有所突破，上级纪委逐渐掌握了对下级纪委在事权上的领导权，但各级纪委书记的提名和考察权仍归同级党委所有，监督权仍存在诸多掣肘。党的十九大党章提出的双重领导体制，强调上级纪委的垂直领导，明确规定各级纪委书记、副书记的提名、考察权以上级纪委会同组织部门为主，强化上级纪监委对下级纪检监察机构领导干部的提名权。此外，这一时期中央通过“空降”省级纪委书记和异地交流方式任命省级纪委书记，对省级纪委书记提名的权重显著增强，在人事安排方面进一步强化了上下级纪检监察机构之间的联系机制。因此，中国共产党纪检监察领导体制改革始终将加强上级纪检监察机构的领导作为改革的基本方向，有利于保障纪检监察机关的独立性和权威性，更好地履行监督执纪问责职能。

    三、健全派驻领导体制是纪检监察领导体制改革的重要抓手

    派驻监督一直都是我们党破解“上级监督远、同级监督软、下级监督难”这一难题的重要抓手。派驻领导实行的是双重领导体制，其发展过程呈现出两个显著特征：一是派驻领导体制实现了由双重领导体制下以党委领导为主向以上级领导为主的转变。从确立之初规定的上级纪检监察机关对于派驻机构只有业务上的领导权，再到十八大以来加强上级纪委监委对派驻机构的直接领导与统一管理，一定意义上保证了监督主体与监督客体的分离，克服了“同体监督”的弊端，有利于派驻纪检组有效地行使监督检查职责。二是派驻领导方式实现了由“一对一”派驻、“一对多”分片派驻再到全面派驻、综合派驻转变。综合派驻坚持问题导向，通过内部挖掘、整合机构等方式推动纪检监察业务发展，有利于实现派驻监督的全面覆盖，积极推动党风廉政建设和反腐败工作，促进纪检监察机关落实全面从严治党监督责任。可见，派驻领导体制的历史演变，呈现出的是“派驻机构地位作用日益突出，有效性和权威性日益增强”的发展过程。新时代派驻监督的“探头”作用持续彰显，垂直管理程度进一步增强，推动纪检监察工作向基层纵深发展，还需进一步探索以派驻形式强化对国有企事业单位监督，深化垂直管理单位和部分以上级管理为主单位纪检监察体制改革试点工作，不断增强派驻监督全覆盖的力度和实效。总之，持续推进纪检监察领导体制改革需要在坚持双重领导体制前提下，将派驻监督统一放置于党和国家监督体系中，推动纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接、协同协调，不断增强监督实效。

    四、扎实推进纪检监察法规制度建设是纪检监察领导体制改革的根本保证

    制度建设是党的纪检监察领导体制改革的基础和保证。深化体制改革和加强法规制度保障有机结合，彰显了纪检监察领导体制改革的制度逻辑。自中国共产党成立以来，我们始终坚持用制度管党治党，党章成为纪检监察工作的总规矩和根本标准。中共七大党章明确规定“党的各级监察委员会在同级党的委员会指导下进行工作”，为确立纪检监察党委领导体制奠定了基本的制度框架。新中国成立后，1950年2月发布的《关于各级党的纪律检查委员会领导关系问题的指示》、1962年9月发布的《关于加强党的监察机关的决定》，为新中国明确党委和纪委之间的隶属关系、短暂尝试建立监察组派驻模式等方面提供了制度保障。改革开放以来，1979年1月中共中央纪委全会通过的《中共中央纪律检查委员会关于工作任务、职权范围、机构设置的规定》、1980年2月发布的《关于改变省、市、自治区以下各级党委纪委领导关系的请示报告》等，首次确立了纪检监察双重领导体制。党的十五大到十八大召开以前，围绕双重领导体制下的派驻监督工作，中共中央于2000年发布的《关于加强中共中央纪委、监察部派驻纪检、监察机构管理的意见》、2006年发布的《关于派驻纪检组履行监督职责的意见》等，对派驻领导体制的内容进行了详细的制度规定，为改革开放和社会主义现代化建设新时期推进双重领导体制改革奠定了较为完整的制度体系，并有效增强了制度建设的针对性和可操作性。党的纪检监察领导体制改革的鲜活实践深刻表明：持续深化纪检监察领导体制改革，根本上靠党内法规制度和国家法律的有效衔接和良性互动，靠不断增强纪检监察制度的权威性和执行力。中国共产党高度重视扎牢制度笼子，不断健全纪检监察法规制度体系，制订和实施《中国共产党纪律处分条例》《中华人民共和国监察法》《中国共产党党内监督条例》《党委(党组)落实从严治党主体责任规定》等，持续创新纪检监察体制机制，强化上级纪委监委对下级纪委监委的领导，推进纪检监察双重领导体制具体化、程序化、制度化，持续提升了纪检监察工作的权威性、协同性、有效性。

 （治理研究  2021年第4期）