一、当前我省粮食生产面临的主要问题

向撂荒地要粮，首先要解决的是有人愿意复耕复种；激发这个“愿意”，首要是因地制宜的政策激励。向提高单产和提升规模效益要粮，亟需解决“技”的区域适应性和耕地零碎化问题。调研显示，当前大力发展粮食生产最紧迫的问题是农民复耕复种的意愿不强；而“意愿不强”的背后，是部分县级党政领导责任不实导致的政策不力，更是在市场逻辑下效益对比后的必然选择。

（一）责任没压实：“买得到”与“难度大”相交织，弱化区县“压实责任”的决心

切实推进撂荒地复耕复种，县级党政领导的重视至关重要。调研发现，对保障粮食安全的认识缺乏战略性，对保障四川粮食自给的认识缺乏全局性，是县级党政领导普遍存在的问题。

一方面，“买得到”的市场性思维、只要有钱就不怕缺粮的经济思维，在相当程度上弱化了粮食安全的“压舱石”思维，经济账、眼前账遮蔽了政治账、长远账。另一方面，切实推动复耕复种，亟需摸清撂荒底数、摸清非农化和非粮化的底数。这不仅涉及相关数据层面的“历史痕迹”，更涉及县域经济社会发展方式的系统性调整。前者牵涉“追责”，后者涉及“担责”，“难度大”也就成为县级党政领导面对此问题的高频词。

“买得到”与“难度大”相互交织，导致部分县级党政领导难以切实把责任真正压实到具体举措上。说而不推、推而不动、重指标达标及轻产粮实效的情形较为普遍。

（二）主体难调动：“不挣钱”与“缺劳力”相强化，弱化种粮主体复耕复种的动力

如何调动各类种粮主体的积极性，是发展粮食生产的根本。调研显示，影响种粮积极性的首要因素是“经济算账”：对一般农户来说，投入与产出经常“倒挂”。以2020年遂宁某村的投入（种子、化肥、农药、人工等）与产出为例，水稻每亩投入1230元，产出1200元，倒挂（不含补贴）30元；小麦每亩投入1060元，产出900元，倒挂（不含补贴）160元；玉米每亩投入1080元，产出960元，倒挂（不含补贴）120元。也就是说，只有在农户自己投入的劳力不算钱的情况下，种粮才略有收益。相较于此，在雅安某特色产业县，种植一亩茶叶纯收入可达3000—6000元不等；在安宁河谷特色产业县，种植早春番茄，每亩成本（翻地、种子、肥料、农药、薄膜、竹架、铁丝、灌溉、运输等）在8000—10000元，收益按每亩20000斤（10吨）的产量算，均价1块就毛利10000元，均价2块就有毛利30000元。在这样的收益对比下，农户即便是种水稻，也主要不是为了“收获粮食”，而是为了水淹土壤杀菌杀虫，以为下一轮早春蔬菜种植打基础。这意味着，市场导向下种粮收益低，是农户种粮意愿不强的根本原因。

对种粮大户和专合社来说，耕地零碎化对种粮规模化的制约更为突出，直接导致其整体效益很难提升。调研中，不少种粮大户表示“如果耕地集中，多种一二十亩不成问题。多一二十亩的效益当然也不成问题”。更重要的是，农村空心化导致的老人农业、妇女农业，既制约了藏粮于技，也对“技”提出了适应性要求。尤其是山地和丘区，宜机作业面少，机械化使用成本高。如平坝水稻收割机械作业成本约150元/亩，丘区因无法机械作业而只能人工完成，成本约350元/亩。如何以提升“技”的适应性降低劳作成本，同时降低老人和妇女的劳作“辛苦度”以缓解“缺劳力”的现实瓶颈，对发展丘区和山区的粮食生产具有基础性促进作用。

调研显示，在农业服务社会化、种粮大户和专合社的培育尚需时日的情势下，一般农户仍是当前确保粮食生产“基本盘”的最广泛生产主体。所以，以直达产粮农户见“时效”见“实效”的政策破解“不挣钱”困境，以更具区域适应性的“技”缓解“缺劳力”难题，是调动种粮主体积极性内在的迫切性需要。

（三）政策缺合力：“统一性”与“差异性”相脱节，弱化各方聚焦粮食生产的实效

调研显示，成都平原、安宁河谷等传统主要产粮区，德阳、眉山、内江、遂宁、绵阳等浅丘地区，雅安、广元与宜宾等浅丘向深丘过渡地带，及凉山老九县、甘孜、阿坝等高半山与高原，发展粮食生产的政策需求存在很大差异。如成都平原、安宁河谷及雅安、广元等区域，业已形成诸多非粮或三产融合的县域特色产业，要重新转向种粮具有不可逆性，但鼓励套种、间种尚有较大空间；甘孜和阿坝等区域，在统筹生态发展的前提下，大力发展科技产粮、智慧产粮（如理塘濯桑现代生态农业、甲洼田园综合体）均有较大空间。

同时，作为酿酒大省、养猪大省，口粮和其他粮的生产必须有系统的政策统筹，才能有效防止相互挤压。应该说，粮食自给率存在显著区域差异的基本省情，对政策如何实现“统一性”和“差异性”的高效协同、最大化纵向与横向的聚合效应提出了新考验。非农化和非粮化所获利益，与种粮所获利益之间存在的巨大“剪刀差”，难免会给政策推行带来阻力。毕竟，政策无法强制农户放弃非粮化或非农化获得的既有利益或可预期利益，只能引导农户通过统筹平衡收益并主动向种粮回归。

二、破解紧迫问题提升四川粮食生产力的对策建议

（一）建立书记领衔的“田长制”，全面压实县级党政发展粮食生产的首位责任。一是仿“河长制”“林长制”建立以区县书记为第一负责人的“田长制”，并探索制定相关考核办法，为全面压实县级责任提供坚实的制度基础。一方面，这有利于将发展粮食生产、保障粮食安全置于县域“五位一体”的全局中去系统谋划；另一方面，也有利于“长牙齿”的耕地保护制度的可持续运行，将粮食安全牢牢落在“田”上。二是在省级统筹下明确责任的时间起点，为县级党政卸去撂荒、非粮化等历史“包袱”。全面摸清撂荒、非粮化现状，及种粮大户、专合社的经营现状，进一步明晰“田长制”的职责起点。

（二）统筹制定《四川省粮食生产支持体系建设实施办法》，为壮大种粮主体提供系统支撑。对普通农户而言，支持体系的重心在降低种粮成本和劳作“辛苦度”；对种粮大户、专合社及其他新型主体而言，支持体系的重心则在如何切实提升规模效益、优化产业链条。支持体系既需照顾当前的阶段性，也需立足农业现代化的大势。一是鼓励撂荒地的复耕复种，按布局先易后难——“先开正沟田、先开大路两边，逐次往山上推”的支持方式。二是鼓励规模经营，加大承包地经营权的改革力度，如适当借鉴广东清远确权不确地的方式，解决维系土地零碎化的制度壁垒。三是厘清政府责任（如冷链物流、烘干、储藏、粮食补贴、规模激励等）和市场主体的运行关系。

（三）以需求导向为引领整合现有政策体系，积极引导县域政策创新。一是由省级职能部门牵头，尽快开展以发展粮食生产为主要内容的政策需求大调研，切实立足种粮主体的需求端，系统整合现有政策体系，激活政策推动力。二是大力倡导县域政策创新，并及时总结推广。积极营造有利于县域政策创新的制度环境和容错机制，进一步保障粮食安全、推进农业现代化。

[课题组成员：四川省委党校（曹阳昭、肖尧中、胡雯、禹竹蕊、廖华）；四川省农业农村厅（代坤宏）]