早在2012年，党中央就提出了开展“基层组织建设年”活动,结合党中央国务院关于农村扶贫开发的工作安排，山东省委省政府率先从省直机关单位和企事业单位中选派582名优秀党员干部作为第一书记到贫困农村抓党建促脱贫。为了进一步扩大成效，2015年中共中央组织部联合相关部门共同印发了《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》，文件规定第一书记的主要职责任务是建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升治理水平。在脱贫攻坚中，我国先后累计选派25.5万个驻村工作队、300万名第一书记和驻村干部。2021年2月，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话中充分肯定第一书记和工作队的重要作用，并强调要继续坚持和完善驻村第一书记和工作队制度。2021年5月，中共中央办公厅印发了《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》，意见指出驻村第一书记要重点围绕加快农业农村现代化、扎实推进共同富裕，促进农民增收致富，促进农业农村高质量发展。本文通过“问卷星”，对四川省166名第一书记进行了调查，结果显示该项制度目前虽然取得了很大的成效，但在制度运行中也面临许多困境。

一、第一书记和工作队制度的困境

第一，激励不强，动力不足。驻村第一书记和工作队的激励主要从物质和精神两方面进行，目前总体表现为物质保障不足，精神鼓励不够。在物质方面，农村生活条件总体不如城市，很多村庄基础设施建设不够完善，生活较为艰苦。另外在工作补贴方面也没有明显提高，部分工作还需要第一书记和工作队贴钱去做。在精神方面，工作队需要面临各种考核检查，问卷显示63.3%的第一书记反映当前最大的困难在于材料报表、填表建档等留痕迹工作导致耗时过多，特别是许多指标采取一票否决制导致第一书记和工作队的压力较大，有部分第一书记期限届满后继续驻村的意愿不强。

第二，壁垒难消，阻力增大。第一书记和工作队嵌入到乡村治理体系中，必然会存在融入难的问题，具体表现在以下三方面：一是与上级乡镇党委的融入。在第一书记及工作队未嵌入之前，乡镇干部和村干部之间往往形成一种默契，具有一定的对外排斥力。他们之间可能在乡村治理的决策权上，形成某种程度的利益垄断，从而对第一书记及工作队形成治理壁垒。调查显示，在影响第一书记工作最大的外部因素中，乡镇党委的支持占到16.3%。二是与村两委成员的融入。第一书记和工作队在农村开展工作必须依靠村两委的支持。第一书记的理念和想法必须得到村两委的认可才能开展，然而受文化水平、视野能力等方面的影响，村两委未必会同意第一书记的想法，在规划和落实方面可能难以取得村两委的认可。问卷显示，在影响第一书记在村工作最大的外部因素中，村两委干部的支持占到13.9%。三是与村民的融入。村民认为，第一书记是相关部门选派而来的，是处于高高在上的管理者，村民因惧怕或不信任，不敢、不愿向第一书记讲述自身的真实情况，导致第一书记难以了解农民的真实需求，增加了第一书记开展工作的难度。调查显示，在担任第一书记期间碰到的最大困难中，农村工作经验不足，群众工作难做占比达到34.4%。

第三，资源不均，能力受限。第一书记最重要的能力是对社会资源的动员和协调能力，而这些能力往往与其派驻单位具有直接的关系，然而在现实中派驻单位实力的非均等性导致农村获得的资源存在显著差异。派驻单位的性质、层次及权力的不同，将直接导致第一书记在资源获得方面产生较大差别。问卷调查当中，在影响第一书记履职最大的个人因素方面，选择工作协调能力的高达45.8%。在影响第一书记最大的外部因素当中，选择派驻单位支持的比例高达28.9%，在所有选项中占比最高。此外对驻村第一书记的培训不够，直接影响驻村第一书记的工作效能。在问卷目前第一书记培训存在的问题当中，选择直接上岗没有培训和在职期间缺少培训的比例分别为28.3%和33.7%，而培训时间太短和培训针对性不强的比重则分别高达66.9%和57.8%。

二、优化第一书记和工作队制度的路径

针对上述问题，为切实优化第一书记和工作队制度，促进农业农村高质量发展，为乡村振兴和共同富裕添砖加瓦，需要从三个路径着力。

第一，加大激励，增强动力。从物质和精神两方面着手，加大激励。首先，在物质方面，派驻单位可以通过额外补贴等方式鼓励、引导有农村工作意愿的职工到农村驻村。其次，在精神方面，要在评先评优、提拔使用、晋升职级、评定职称等方面优先考虑第一书记，激发第一书记的做事动力。县级部门对于表现出色的第一书记，要通过召开表彰大会、制定表彰文件等方式予以表彰，还可以通过互联网、电视、报纸等平台，宣传优秀第一书记的先进事迹，进一步激发第一书记的工作动力。最后，在考核方面，要坚决反对形式主义，建立健全第一书记容错纠错机制，进一步减轻第一书记的工作压力，让第一书记“安下心、留得住”。

第二，创新方法，深度融入。在基层治理各类壁垒存在的情况下，驻村第一书记要创新方式方法，灵活处理好同当地乡镇干部、村干部及村民之间的关系，通过各类交流沟通方式，突破“乡-村”闭合治理的关系结构，统筹优化各方面力量，形成工作合力。第一书记要在加强自身党性修养的同时，提升对工作内在的认同感。通过各种交流平台分享自己在建强基层组织、助力乡村振兴、完善为民服务以及基层治理等方面的工作经验，增强第一书记及工作队扎根乡村、服务农民的工作热情与工作激情。

第三，协调推进，提升效力。县级管理部门应对第一书记和村庄进行有效匹配，争取做到强弱搭配，推进资源的有效整合。首先，第一书记要充分利用派驻单位内外的资源，为帮扶村提供更多对口的资源及资金项目支持。其次，要重视制度和文化建设，培养农村人才，提高农村人口素质,实现农村领导力的内生性供给，为乡村振兴和共同富裕目标提供后备人才。最后，动员和发挥社会主体帮扶积极性。第一书记和工作队要努力提高自身协调能力，发挥好派驻单位、乡镇政府、村集体等组织的纽带作用。要广泛开展社会宣传和动员引导，培育产业链条，提升更多企业、爱心人士、对口援助地区等的协同效力。

(作者单位：四川省委党校公共管理教研部)