习近平总书记指出，矛盾处理是一个国家、社会长治久安的基础性工作。四川作为人口、经济和民族大省，矛盾纠纷多发易发、交织叠加、错综复杂，“汶川地震”后，涉灾矛盾纠纷更是大量涌现，面对量多面广的矛盾纠纷，我省开始积极探索多元化解机制，在全国率先建立健全党委领导政府负责的领导体制，创新构建的“人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系”被写入党的十八大报告；在全国率先落实纠纷化解省级法规政策保障，《四川省纠纷多元化解条例》获省人大常委会通过，矛盾纠纷多元化解工作迈入法治化轨道；在全国率先出台建强建好四级中心的办法措施，以中心建设整合各方资源，实现解决矛盾纠纷“只进一扇门、最多跑一地”。2018年以来，全省共排查化解各类矛盾纠纷256.3万件，成功率达98.3%。仅2020年排查受理各类矛盾纠纷82.1万件，成功化解80.9万件，成功率达98.62%，全省公安机关由民事纠纷引发的刑事立案实现了抑增促降。2018年度中央政法委指出，四川矛盾纠纷多元化解工作为平安中国建设贡献了四川经验。

一、当前面临的短板

目前，我省矛盾纠纷多元化解经验与治理体系和治理能力现代化建设新要求、与全面建设社会主义现代化国家新要求相比，还存在一些短板。

（一）思想认识有偏差。一是重常规轻谋划。个别地方和部门对省委、省政府顶层设计理念理解不到位，把纠纷化解当作“软职能”，没有摆到党委政府工作全局，系统谋划，切实推进。目前，我省矛盾纠纷引发的一案死亡3人以上“民转刑”命案和极端案件总量仍处全国高位。据各市州政法委统计数据，2018—2020年，共发生“民转刑”命案或个人极端案件522起，死亡562人（不含嫌疑犯）。二是重调处轻防范。有的地方和部门没有树立源头治理理念和预测预警预防预置意识，习惯被动处理，导致“小事拖大、大事拖炸”。2020年6月，自贡市富顺县不到两月发生两起“民转刑”命案。三是重事务轻研究。一些地方和部门重矛盾纠纷化解个案数量，对发展趋势和规律研究不够，化解质效不高。2018—2019年，乐山之所以发生多起个人极端事件和“民转刑”命案，就在于案发后研究不够，针对性措施不足。

（二）机制建设有短板。一是领导机制有待加强。机构改革后，部分地区没有对标省上要求，撤减了矛盾纠纷多元化解工作领导小组及办公室；部分地区以部门名义制发领导小组成立文件，应付了事，导致化解工作领导机制缺失，权威性不够。二是保障机制有待加强。虽然省委、省政府明确要求保障矛盾纠纷多元化解工作涉及的人、财、物，但一些地方落实不到位、执行走样。目前，仅14个市（州）配备了多元化解办专职副主任，83个县（市、区）有多元化解协调中心编制被长期占用，导致人岗责错位。雅安化解办一位副科长，抽调他用后，走上犯罪道路。绵阳游仙区曾召开全省多元化解工作现场会，机改后，化解协调中心场地、人员挪作他用，导致2019年发生“7·26”爆炸案件。三是联动机制有待加强。有的地区主要是政法部门在开展多元化解工作，未形成齐抓共管工作合力，出现多头管、无人管情况。2018年以来80%重大案件发生原因在于，纠纷调处过程中没有共享矛盾风险信息，联动化解纠纷和管控措施没有落实。

（三）平台建设有缺失。一是中心建设不完备。2020年，省城乡基层社会治理委员会将矛盾多元化解协调中心建设列入主要目标，但各地推进力度不一。有的地方将协调中心挂在法学会、综治中心名下。二是作用发挥不到位。有的地方未按有关文件要求设置相关功能室和窗口，甚至采用在其他功能室加挂牌子的方式应付了事，与实体化实战化建设有较大差距。

二、国内典型做法和经验

中华文明自古就有“和为贵、不争讼、让为贤”的传统，“无讼”思想是中国几千年来调剂社会关系的指导思想和追求目标。西方发达国家也从东方引进了非诉讼解决纠纷的方式，亦称替代性纠纷解决方式。目前，西方发达国家矛盾纠纷95%左右是通过非诉方式解决的，我国则为78%左右。当前，国内矛盾纠纷多元化解工作开展较好的是浙江、天津两地，其主要措施如下：

（一）体制上，强化党委领导、政府负责。两地坚持把矛盾纠纷调处化解工作作为党委政府中心工作进行安排部署，以省（市）党委、政府两办名义印发指导意见。2019年12月，时任浙江省委书记车俊就建设浙江县级社会矛盾纠纷调处化解中心做出批示：“设立党组织（组织保障），各级党委、政府要加强领导。”2020年天津市委书记李鸿忠两次主持市委常委会研究社会矛盾纠纷调处化解中心建设工作。

（二）平台上，推进“多中心”合一。2020年天津市48天建成市、区、街乡三级社会矛盾纠纷调处化解中心。浙江以安吉为代表，建立了“矛调中心”，纪委监委、政法委、法院、检察院、信访局、公安局、司法局等有关部门采取常驻、轮驻、随驻相结合方式进驻。

（三）机制上，建立闭合工作流程。天津实行全科受理、集成联办、一站化解。天津市建立《情况日报》《每周分析》《每月通报》制度，三种刊物定期呈送李鸿忠书记及市委、市政府其他领导。浙江形成了矛盾收集、按需调处、诉讼服务全链条机制。两地还不断优化工作流程，初步实现了社会矛盾纠纷调处化解“全周期管理”。2020年3月30日，习近平总书记在安吉县社会矛盾纠纷调处化解中心调研时强调：“完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，让老百姓遇到问题能有个地方‘找个说法’，切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层。”

我省与浙江、天津的矛盾纠纷多元化解工作相比，各具特色、各有亮点，我省矛盾纠纷多元化解工作在省委、省政府领导下，起步早、法治保障实、工作举措新，在顶层设计上颇具特色优势。

三、对策建议

（一）转变观念，完善党委统筹的矛盾纠纷多元化解领导体系。一是形成党委领导、政府负责的领导体系。从治理现代化高度，设立党委直属的矛盾纠纷多元化解协调机构，依托该机构理顺党委领导、政府负责的矛盾纠纷多元化解领导体系，实现发现问题、接收问题、解决问题领导体制整合，以矛盾纠纷多元化解推动信访问题切实解决。二是整合行政部门和社会组织工作力量，完善联动工作体系。深入贯彻《四川省纠纷多元化解条例》，进一步完善各条块、部门之间的联动机制，规范联动程序、落实联动责任，实现矛盾纠纷排查、受理、调处、稳控；培养鼓励社会组织、法律工作者、五老乡贤等社会力量参与纠纷化解；最大限度发挥社会矛盾综合治理机制整体作用。三是整合线上和线下资源力量，形成扁平指挥体系。进一步优化化解工作信息系统和智库建设，整合各部门数据，实现信息互通共享，利用大数据定期研判矛盾纠纷发展形势和规律，采取有针对性的措施，定点定向进行工作安排部署和指导督导。

（二）推进平台实体化实战化建设和运行。一是推进中心建设。落实《法治社会建设实施纲要（2020-2025年》要求，建立四级“一站式”矛盾纠纷多元化解协调中心，整合行政、司法、社会等化解资源，实现纠纷化解、诉讼服务、公共法律服务、心理服务、综治等多中心合一。将各级中心建设纳入“十四五”规划，作为一把手工程强力推进，明确牵头单位、责任单位、时间节点，保质保量完成建设目标任务。二是强化功能设置。立足矛盾“入口”与“出口”一体化建设，学习借鉴浙江经验并升级发展，省级中心注重政策研究、预测预警、指导督促、统筹协调；市县两级中心统筹设置综合受理、诉讼服务、法律服务、多元调处、心理服务、综合指挥等功能区，并对应设置服务窗口、功能室。市县乡三级中心均形成党委统揽、信访打头、化解为主、诉讼断后、行政支撑、法律服务补充、社会协同的实体化实战化解纷格局。三是整合集成。协调中心统筹协调调解、裁决、复议、仲裁、诉讼等多元解纷方式，相关部门常驻、轮驻或因需随驻中心，实现多部门集中办公、集约管理、集成服务，让群众“最多跑一地”。

（三）健全矛盾纠纷化解调处机制体系。一是完善工作机制。健全完善首问负责、会商研判、预测预警、情况报告等制度，加强内部管理，细化来访、登记、派单、办理、回复、落实、回访等纠纷化解闭环工作流程，确保中心工作科学化、规范化、制度化运行。二是完善“四预”机制。完善预测预警预防预置矛盾风险工作机制，做到源头排查矛盾纠纷、科学预测发现风险，分类评估矛盾纠纷、实时预警报告风险，联动化解矛盾纠纷、精准预防调处风险，预案稳控矛盾纠纷、提前预置应对风险，严防矛盾纠纷激化为个人极端事件、“民转刑”命案和群体性事件。三是完善评估体系。对接待、受理、调处、化解全程进行评估，对已结案的，引入第三方，对当事人开展回访评估并反馈结果，消除可能引发的次生隐患，把“中心”打造成为化解“终点站”。四是完善监督体系。建立完善提醒、督促、督办、督察等监督工作流程，加强事前、事中、事后“全周期全过程管理”，确保事事有着落、件件有回音。

（四）强化矛盾纠纷化解责任制。一是加强责任查究。未按要求建立领导责任制和联动机制，化解责任不落实、执行不到位，造成矛盾纠纷久拖未决、悬而不决的，进行通报、约谈、督办。二是加强案件查究。对未在规定期限内办结、未按规定及时反馈办理结果、未按规定程序办理的案件，深挖细查问题所在，向责任单位通报情况或启动挂牌督办。三是加强人员查究。对不作为、慢作为、乱作为和工作中推诿、敷衍、拖延等，造成严重后果或不良影响的相关人员，由纪委监委给予党纪政务处分，违反法律规定的转司法机关立案调查，追究单位领导责任。

    （课题组成员：陈名财 鲜龙光 罗眉 王兰 曾政 沈杰 袁媛）