2021年中央一号文件指出，要完善盘活农村存量建设用地政策，探索灵活多样的供地新方式。2020年四川省委经济工作会议指出，围绕解决“人、地、钱”的问题是全面推进乡村“五大振兴”的关键。近年来，我省在深化农村土地制度改革方面一直走在全国前列，“点状用地”更是其中突出亮点。2019年7月，我省出台《关于规范实施“点状用地”助推乡村振兴的指导意见》，近两年的实践探索表明，“点状用地”能够更加精准地保障乡村用地需求，又能有效保护好耕地，取得了很好的成效。但是，“点状用地”在实施过程中也出现了一些苗头性的风险和隐患，需要引起高度重视。

 一、我省“点状用地”政策存在的风险和隐患

（一）“点状用地”与城镇开发边界管控的矛盾未能较好解决，同地不同价现象更为凸显。我省“点状用地”政策中，规定“对点状用地项目建设占用的土地，依法按程序办理农用地转用、土地征收（占用）手续，按建设用地管理”。但近年来，城镇开发边界管控越来越严格，多数基层政府不愿意轻易突破城镇开发边界而导致不敢在乡村区域实施土地的农转用和征收工作，直接导致项目业主通过“点状用地”获得的土地性质是集体建设用地，与国有建设用地的用途及价值差别巨大，挫伤了业主积极性。

（二）“点状用地”与当前土地上市按宗地出让的规定有现实冲突，容易出现“供地小宗数多，资料繁流程长”情况。我省“点状用地”政策规定“项目区涉及多个地块的，各地要结合项目开发建设实际，依法依规灵活确定地块面积、组合不同用途和面积地块搭配供应”。从实际运行来看，乡村文旅类项目用地一般由多个地块组成，按规定需要按宗地进行出让，而一个项目往往需要几宗甚至几十上百宗土地构成，造成组卷资料繁杂，审批程序冗长。此外，现实中也出现了直观上一个项目的多个宗地被多个业主取得，可能会对项目的整体建设运营形成较大影响，从而影响乡村产业发展质量。

（三）“点状用地”的配套政策不完善，造成照搬城建管理规定却不符合乡村项目自身运行机理。从“点状用地”政策出台至今，我省尚未有统一的配套政策出台。调研发现，多数地方均参照城市规划管理办法进行建设管理，与乡村项目自身的运行机理不匹配。一是“建筑退距”政策难落地，在城市规划中一般规定需要退距红线5至10米，但乡村区域由于建设用地地块狭小，按此退距会对本就稀缺的土地资源造成浪费。二是建筑密度和容积率政策难落地，在城市建设中为保障舒适的公共空间而作出建筑密度和容积率等强制性调控措施，而乡村建设地块外本身公共空间充足，与城市建设管理有天然的区别。三是房屋产权分割办法不完善，目前我省还没有集体建设用地上所建房屋产权分割实施办法，投资企业原则上需要全部自持，不利于以企招商，也不符合产业聚焦发展的商业逻辑。

（四）“点状用地”供地后房屋用途识别难、监管难，有碰撞政策的风险。当前，不管是中央还是省委政策，都明令禁止在乡村地区开发住宅类房地产，尤其不允许建设私家庄园和私家别墅，已经成为基层干部共识。然而，实践发现，“点状用地”供地后，对打着商业开发名义修建住宅、别墅的行为进行识别、监管的难度很大，例如通过“点状用地”修建的民宿项目，若一年时间中只有1个月对外经营其余11个月时间全部自住，甚至直接将商业用途建筑改私宅，这类房屋的功能用途就很难明确，即使明确是违规违法行为的，相关部门也很难执法纠正。

二、对策建议

第一，进一步灵活供地方式。一是项目建设用地，考虑到目前集体建设用地在用途、融资能力、市场接受度等方面还存在短板，建议由政府征收后按国有建设用地供给，按照建设用地进行管理，在征收过程中严格按照政策兑现对被征地集体经济组织以及农户的补赔偿；企业愿意使用集体建设用地的，要予以鼓励和支持，而且尽量让两者在用途、功能、价值上趋近一致。二是夹在项目建设用地中间的土地，探索采取“征转分离、分类管理”机制，包括“只征不转”——由政府解决好对集体经济组织及农户的补偿，将土地流转给项目业主使用，按原用途管理；也可以“不征不转”——不办理征收手续按原权属、原用途管理，让农村集体经济组织和农民参与项目运营，形成长效增收机制。三是公益性基础设施用地，项目区内旅游景区配套的咨询服务中心、游客集散中心，旅游停车场、景观绿化等公益性基础设施用地，可以采用划拨方式供地。

第二，进一步完善规划指引。充分尊重乡村振兴项目的用地实际，不搞一村一规划，而是按中心村为焦点辐射周围行政村为区域，尽快编制适用于乡村区域的规划导则，从项目选址、公建配套、产业管理、规划参数等方面作详细的规定，解决好企业关心的问题。借鉴浙江省“建设用地原则上按建筑落地面积进行开发”的经验，在乡村区域要由“面上布局、平面开发”向“点状布局、垂直开发”转变，以适应坡地村镇地形地貌特点。注重将生态保护和景观营造结合，明确“实行依山顺势、错落有致、间距适宜的建设规划布局”，体现新增建筑景观与周边自然生态环境、风貌景观的融合协调。

第三，进一步健全配套政策。借鉴浙江省低丘缓坡开发利用的规定，即开发建设项目实行项目区供地，项目区为单个地块的，按建设地块单个供地；项目区为多个地块的，按建设地块组合供地。一是根据我省实际情况，对乡村区域供地可以根据项目需求实行多地块打捆为一宗进行组合出让，以便项目整体策划、整体开发、整体运营，保证项目品质。二是建立健全乡村振兴项目用地管理办法，对于因特殊选址在乡村区域的文旅项目可以突破城市边界线征收和供应土地。三是出台集体建设用地上房屋产权分割的实施办法，吸引更多企业投资乡村振兴产业。

 第四，进一步强化项目准入。一是要通过规划合理布局，在编制村规过程中，要对该村适合发展什么产业进行充分研判，对“点状用地”的用途作出方向性规定；出让前可由产业主管部门对出让地块设置产业条件。二是要严把项目关，乡镇一级要建立项目评审机制，对各村招商引资引进的项目类别和产业业态、投资体量、安全环保、企业实力等进行审查。三是要建立跟踪监管机制，由乡镇对点状供地上建设的房屋使用情况纳入日常监管，对于私自改变用途的要及时纠正，违反法律法规的要严格执法查处。

课题组成员——

四川省委党校：袁威、周珣、曾政；成都市青白江区乡村振兴推进中心：罗健、张安国；青白江区委党校：何川；眉山市彭山区委党校（彭山乡村振兴学院）：王海英