一、引言

财政重整(fiscal consolidation)在欧洲国家以及东亚的日本并不是一个“新鲜”的财政或债务危机应对之策，但我国的财政重整却是近五年才出现在官方文本中并开始实施的新政策。

如何有效管控地方政府性债务规模，如何合法、合规地引导地方政府进行债务融资，以及如何化解随之而来的潜在财政与金融风险，近十年来一直是中央政府施政与改革的重点领域。其中，作为地方政府债务管控制度化建设中的重要一环，财政重整集中体现了中央政府防治地方政府债务风险的目标与措施。

具体而言，国务院办公厅于2016年11月印发《地方政府性债务风险应急处置预案》(国办函〔2016〕88号，下称“88号文”)，其中明确规定：地方政府性债务风险事件划分为Ⅰ级(特大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)、Ⅳ级(一般)四个等级，并实行分级响应和应急处置;在对一般风险的应急处置中，如果“市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的”，则必须启动相应的财政重整计划。

相应地，“88号文”还规定，“省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围”之内，且在终止应急措施(比如财政重整)之前，“政府主要领导同志不得重用或提拔”。

根据“88号文”的主要原则与基本措施，各省级政府相继制定了地方版的“政府性债务风险应急处置预案”。四川省甚至早于国务院，在2016年7月便出台《四川省政府债务风险应急处置预案》。据报道，该省资阳市的雁江区和安岳县(省直管县)在2018年因“专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出的10%”，而启动了相应的财政重整计划。

二、财政重整的基本目标

作为欧洲国家应对财政与债务危机的重要举措，财政重整主要指的是旨在减少政府赤字和债务累积的政治过程，因而往往是针对某个国家而言的财政预算与收支的系统性建设。

比如，上世纪八十年代，经济合作与发展组织(OECD)国家或多或少受到石油危机后赤字和债务的影响，进而大幅调整了政府预算;进入九十年代，部分欧洲国家加入欧盟的条件便是需要按照欧盟关于财政赤字和债务率的要求进行财政重整。

通常而言，债务率是国际实施财政重整和衡量达标水平的主要指标。从国家层面分析，国际通用的债务率是政府债务占国内生产总值(GDP)的比重。1992年的《马斯特里赫特条约》(Maastricht Treaty)和1997年的《稳定与增长公约》(Stability and Growth Pact)划定了欧洲货币联盟的财政准入标准，即预算赤字占GDP 比重低于3%、公共债务占GDP比重不超过60%。各国标准虽存在差异，但大体上都参考了《马斯特里赫特条约》中的60%作为债务率的警戒线。

我国的地方政府性债务相对比较复杂，当研究对象聚焦到地方政府财政收支时，国内学者会根据实际情况给出不同于国际的关于债务率的计算口径。比较常见的一种是地方政府(显性)债务余额占某类或综合财政收入的比重。根据预算管理口径的差异，省以下地方财政自主收入主要由一般公共预算收入(税收与非税收入)和政府性基金收入(以土地出让金为主)两大类组成。而政府的专项债务通过发行专项债券融资，纳入政府性基金预算管理;一般债务通过发行一般债券融资，纳入一般公共预算管理。

上述地方政府债务主要指显性债务，即2014年(当年，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》公布)前地方政府债务的存量和2015年后地方政府自发自还的债券，而地方政府隐性债务则来自其依靠地方投融资平台进行的变相举债或违规举债行为。如果将隐性债务也纳入考量，另一种债务率的计算公式为“地方政府债务余额”与“发债城投有息债务”的总和占一般公共预算收入与政府性基金收入总和(地方综合自主财力)的比重。

然而，我国财政重整的目标并不直接针对地方政府债务率，其本质是地方债务规则的建立，目的是将政府的债务付息率保持在一定水平之下，以避免债务风险对正常财政运作产生直接影响。

因此，我国官方标准并没有采用债务率指标来衡量地方债务风险，而是采用债务付息比率(Debt Service Ratio，DSR)，即相应债务付息占相关财政支出的比重。这也是与国际惯行的财政重整计划最大的不同之处。

当然，如果“政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金比例”超过一定比例(比如1%)，以及“政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任”，或者“市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时”，均有可能启动财政重整。

根据我国一般债务和专项债务的预算管理办法，两种债务的本金和利息偿还资金来源并不相同。其中，债务本金可以通过对应的预算收入，以及发行对应的债券偿还，而债务利息只能以对应的预算收入偿还。这意味着，即使债务本金能够通过“借新还旧”(即再融资债券)的方式来偿还，当年的债务利息却会直接挤占对应“账本”中的年度预算支出，从而直接影响当年的财政运作。

三、财政重整如何实施：中央的战略与地方的谋略

为增加财政收入并降低债务率，地方政府在短期内主要举措通常有开源、节流与控债三大类。开源的举措主要有增加税收、转移支付、申请上级补贴等，但增加税收在“减税降费”的政策大环境下则尤为艰难。因此，“88号文”中也为地方政府提供了清缴拖欠税款和处置国有资产等措施建议。节流要求本级政府除了维持民生运转的其他财政支出保持“零增长”或大力压减。控债要求地方政府大力增加以土地出让金为主的政府基金收入。

但从中长期来看，想要缓解地方政府面临的债务压力，需要做的还包括(但不限于)地方经济结构的转型、财政体制的改革和财政规则的完善。

根据我们之前的调研，进行重整的地方政府除扩张土地出让收入以增大政府性基金支出规模，以及将各种国有资产、建设性用地“变现”为可支配财力这一“常规操作”外，还可以采取一系列其他对策，比如：向上级政府寻求直接救助，以借新还旧的方式来实现当年债务风险的“时间外部化”(将下一年度的上级补助提前预支);通过市际合作与共建而成立的新区来转移部分债务，即通过省内转移实现债务风险的“空间外部化”;借行政区划调整之机来实现债务转移，以实现债务的市内化或省内化。

但在中央政府坚持硬化预算约束、地方政府债务管控日益制度化的背景下，无论如何操作，地方政府的财政重整过程都是“异常痛苦”的，所在地区的公务人员也面临相对苛刻的行政指标与极大的“达标”压力。

四、小结：财政重整与地方政府债务管控制度化建设

中央对地方政府债务的管控是一个不断强化和日益制度化的过程。

在新《预算法》于2015年实施之前，地方政府并无举债权限。但是地方依旧有变相举债的方式，比如通过国债转贷分摊中央借债的额度，或通过代建制、城投债等企业举债的方式拓宽融资渠道。

面对地方变相举债的普遍情况和地方债务规模的不断扩大，中央政府不得不采取管控与规范措施。2009年到2014年，中央政府大力规范地方政府通过投融资平台举债的行为，查处违规举债。与此同时，中央政府也在尝试推进地方财政改革，开展了地方债券发行的试点工作。

在摸查与试点下，地方政府举债权限逐步放开，也在中央监管下走向制度化和规范化。根据2014年的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、2015年起实施的新《预算法》以及2016年的“88号文”，中央对地方政府债务逐步实施规模控制和预算管理。经国务院批准，省级政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。

如今，对下级政府最直接的债务管控措施就是设置财政债务限额(Debt-Brake)。在政府债务限额管理背景下，区、县级政府每年的新增债务限额需要经由省财政厅测算，经市级政府统筹安排，最终由省政府批准同意下达。

如果说上述制度建设属于“事前”监督与管控，那“88号文”中的财政重整则属于“事后”纠错与惩罚机制。中央政府尝试通过建立债务风险事件评级与分类处置等方式，借助压力型体制下的政绩考评、捆绑问责等机制，达到弱化相应地区债务高风险的目标。

财政重整也给政府机关人员带来巨大压力。对地方官员而言，财政重整意味着“一票否决”和“晋升锦标赛”体制下绩效测评的双重晋升压力。“88号文”规定，“省级政府应当将地方政府性债务风险处置纳入政绩考核范围”，同时，在终止应急措施之前，“政府主要领导同志不得重用或提拔”。停止招录基层公务人员只是财政重整中最基础的举措，随着债务风险程度的增加，基层公务人员的办公用资、福利待遇都会大打折扣。

就财政重整本身而言，我国的财政重整与国际通行的经验在目标设置、启动条件、时长限制、实践主体等方面有很大不同。我国的财政重整并不仅仅是调整政府负债率，平衡政府预算的措施，也是地方政府性债务管理制度建立、落实过程中的重要一步。

当前全国潜在债务危机与面临财政重整需求的地方政府仍占很大比例，但仍存在透明度待完善、隐性债务转增、地方瞒报迟报等问题。

因此，解决地方债务问题仍需完善财政重整相关制度，硬化各级政府和国企的预算约束，用法律形式规范政府间财政关系。只有加强中央管控和地方发展双方的协作，才能真正做好把握防范化解重大风险，实现地方财政的积极运作。

(澎湃新闻 2022年1月7日)