2021年12月，习近平总书记在中央政治局常委会上强调，“农田就是农田，而且必须是良田”，为稳住农业基本盘、夯实耕地压舱石指明了方向。近年来，四川省高标准农田建设稳步推进，农业生产基础设施不断完善，农业生产能力显著提高，为粮食扩面增产、农民稳定增收奠定了坚实基础。当前，四川省高标准农田建设“百日会战”正在如火如荼地进行，省委党校课题组调研发现，新一轮高标准农田建设仍存在一些短板弱项，需要引起高度关注。

一、当前高标准农田建设面临四个“不一致”

(一)“增量”建设要求与“存量”改造需求不一致，新旧矛盾凸显

一是“存量”亟需提档升级。调研发现，2018年前各部门分散建设的高标准农田项目，大多数都没有达到3000元/亩的标准，建设水平偏低，加上农田遭受洪涝灾害等损毁严重，产业发展断头路、农田水利“最后一公里”问题不容忽视。据统计，丘陵、山区工程设施年自然损毁率普遍在20%以上，建成项目至少一半需要提档升级。例如，某市国土二调耕地面积为802万亩，其中，中低产田地占56%，已建高标准农田实现“四网”配套的面积仅占40%左右。虽然中央明确指出，在确保完成新增高标准农田建设任务的基础上，鼓励地方结合实际，对已建项目区进行改造提升。但是，由于缺乏中央和省财政资金定向支持，地方普遍没有自主改造的积极性。

二是“增量”建设难度提升。各地按照“先易后难”原则，前期重点在自然条件相对较好、土地相对集中、投入相对较低的区域实施项目，后续项目大多地处边远、交通不便、配套设施差，啃下“硬骨头”的成本更高、难度更大。

三是现场施工时间紧任务重。整个项目从立项到竣工验收仅一年时间，一般来说，前期计划立项、编制实施方案、施工设计、财政评审、施工及监理招投标等程序耗时近半年，项目后续验收、竣工审计等耗时数月。加之高标准农田建设现场施工时令性较强，一般在冬季农闲时进行，时间极为紧张。以某地5300亩高标准农田建设项目为例，中标公司前期工作耗时长，现场施工期仅3个月，既难以有效保证建设质量，又大幅增加了投入成本。

(二)“地方财政实力”与“建设目标要求”不一致，项目资金缺口较大

一是“争取项目积极”与“配套资金无力”并存。现行政策规定，“高标准农田建设项目每亩投入不低于3000元”，其中，中、省补助每亩1500元，市、县(区)每亩配套资金1500元。然而，高标准农田建设任务重的地方主要分布在农业主产区或粮食主产区，这些地区一般经济欠发达，地方财力极为有限，筹集配套资金比较困难。以某地为例，2019年地方财政公共预算收入仅为34.12亿元，配套资金占地方财政公共预算收入的6.81%。尽管各地极力采取发行政府债券、鼓励新型经营主体参与等方式，统筹解决地方配套资金不足问题，但是收效甚微，普遍存在社会力量参与不够、农户自主筹资投劳有限、配套资金严重短缺、项目投入总体不足的现象。以某市为例，2020年市本级需匹配资金2520万元，但市级没有发行政府债券，全靠财政资金解决;所辖县(区)除抗疫特别国债资金外，共需匹配财政资金9990万元，其中有4个县(区)基本无力承担。

二是“建设标准一刀切”和“建设成本差异大”并存。四川省多山坡丘陵地貌，地势复杂多变，高标准农田建设成本差异较大。以丘陵地区为例，经初步测算丘区亩均投资需求在5300元以上，但是中、省财政补助仅1500元，市、县财政配套落实困难，经营主体对农田基础设施投入依赖性较强，导致高标准农田距离真正高标准还有较大差距，甚至出现一半好一半差的“阴阳田”。一些基层干部反映，质量、数量只能选一个，“半好半差”就是为了保证至少有一半田实现真正高标准，而不至于“撒胡椒面”把整片田都做成“四不像”。

(三)“职能整合进度”与“实际工作诉求”不一致，整合效能有待激发

一是部分职责界定不清。目前仍有部分职能职责界定不够清楚，特别是小型农田水利工程管理方面。以“五小”水利工程为例，调研过程中，近九成的农业农村部门认为“五小”应该由水利部门负责，而水利部门则强调相关职能职责已划归农业农村部门，导致实施过程中难以形成合力。

二是资金申报“两头跑路”。高标准农田建设项目资金分别来自财政部门的财政转移支付、发改部门的中央预算内投资(原千亿斤粮食产能规划田间工程)。虽然两个部门印发了相关办法，加强了不同渠道资金使用管理政策的衔接，但是工作要求、管理方式和申报程序各有不同，不利于地方统一实施高标准农田建设。

三是技术力量明显不足。机构改革前，农田建设管理工作由发改、财政、水利、原国土等部门共同负责，整合后职能转移到农业农村部门，改变了过去高标准农田建设“五牛下田”分散管理的局面。但大多数地方只划转了职能和编制，没有划转人员，导致相关技术力量明显不足，“职顺力弱”现象突出，承担高标准农田建设主体责任的县级层面尤其如此。调研发现，一些地方只有一两人负责该项工作，且多为新手，也没有相应的事业单位支撑，很难保证各项工作的高效、顺畅运转。

(四)相关各方“建”“管”“用”权责不一致，建后管护不到位

一是常态化管护机制不健全。高标准农田“三分建、七分管”，建后管护是确保工程设施长期发挥效益的关键，但是基层“重建轻管”问题较为突出。项目建成后，一般都移交给镇、村管理。由于缺乏有效的管护制度、管护措施、管护主体、管护资金和监督机制，高标准农田基本设施前建后坏、边建边坏等问题较为突出，缩短了使用寿命、限制了功能发挥。

二是受益主体参与管护不主动。根据“谁使用、谁受益、谁管护”原则，受益主体应当承担管护职责。但是，县级农业农村部门是项目田块的建设主体，农民、合作社、家庭农场等是受益主体，项目业主不种地、种地农民不建设，建设主体和受益主体“两张皮”，导致受益主体参与管护不主动不积极，甚至存在“只用不管”“与己无关”的错误认识。调研发现，高标准农田“有人用没人管、损毁没钱修”矛盾突出，一些基层同志反映：“小修小补靠自己，大修大补靠项目，争取不到项目就没办法，只有烂在那里。”

三是农田效益总体发挥不足。由于丘陵、山区的田块规模、机械化作业水平与平原地区有较大差距，加之种粮比较效益低，农村劳动力流失严重，个别地方出现了撂荒、弃种现象，还有少数农民改种了林果、茶叶等经济作物或用于发展养殖业，没有实现“良田粮用”。

二、进一步优化高标准农田建设的对策建议

(一)坚持“建新改存”并重，优化高标准农田建设布局

一是摸清底数、统筹规划。加快推进存量高标准农田清查评估工作，摸清存量高标准农田真实底数，将不达标的已建高标准农田项目区纳入立项范围，有序推进提质改造，推动实现“集中连片”。结合“存量”耕地质量分布情况，综合考虑粮食供给保障能力、耕地增产压力、资金配套投入等因素，因地制宜，合理制定新一轮高标准农田建设规划。

二是加强衔接、融合发展。加强高标准农田建设与乡村振兴专项规划的衔接配套，将高标准农田建设与乡村产业发展、美丽乡村建设、乡村环境整治、生态环境保护等有机结合、统筹谋划。优先在粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和现代农业园区布局高标准农田建设项目。支持各地结合规模经营主体的实际需求，合理合规制定建设规划、调整建设内容、完善标准体系。

三是严控质量、严格验收。适当调整项目实施时间，坚决落实高标准农田集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态良好的建设要求，面积上“宜大则大、宜小则小”，尽量改大;用材上鼓励就地取材，尽量减少水泥钢材，防止施工污染环境;主体上注重发动项目区农民群众参与项目建设管理，适当提高项目质保金比例;验收上坚持田、土、水、路、林、电、技、管等方面同步达标，严格落实工程质量终身负责制。

(二)坚持“补助差异化”和“投资多元化”并重，加大高标准农田建设资金投入

一是制定差异化标准。科学制定平原、丘陵、山区差异化建设标准，合理提高丘陵、山区补助标准，全额补助革命老区、乡村振兴重点帮扶县等欠发达地区建设资金，减轻地方财政配套压力。

二是有效撬动金融投资。根据地方配套资金总额，分年度单列一定比例的债务限额，支持发行高标准农田建设专项债券，重点支持产粮大县开展高标准农田建设新增耕地指标跨省域调剂使用，将所得收益按规定用于高标准农田建设。

三是积极引导社会资本。采取“以奖代补、先建后补、奖补结合”等方式，加大对种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体自主实施高标准农田建设的扶持力度，明确相关方的权利义务，确保新型经营主体“真投入、能受益”，基层政府“投入有保障、监管有力度”。

(三)坚持“权责明晰”和“高效协作”并重，健全高标准农田建设管理体系

一是完善制度体系。制定出台加强高标准农田建设管理的专项法律法规，厘清相关部门职能边界，配套出台高标准农田项目单价定额和招投标管理等制度，形成“权责明晰、分级管理、放管结合、科学高效”的高标准农田建设管理制度体系。

二是统筹资金拨付。在省级层面将财政转移支付资金、发改委中央预算内投资整合使用，实现资金“一个渠道下达、一种方式管理”，加快构建“五统一”的集中高效管理体制。以县为单位，用好涉农资金整合使用政策，优先把涉农资金和土地出让收益用于高标准农田建设。

三是加强队伍建设。结合基层实际优化选人用人政策，采取招聘一批农田水利专业人才、返聘一批原岗位技术骨干、培训一批从业管理人员等多种方式，优化农田建设管理和技术队伍素质，重点解决县级专业人才严重短缺的难题。

(四)坚持“建管用”并重，提升高标准农田建设实效

一是抓好常态化利用。坚持“良田粮用”，调整完善利益补偿机制和种粮激励政策，全面推广粮油+经济作物、稻渔共生、种养循环等高效综合种养模式，推广适宜丘陵、山区的小型实用农机，推动良田良制、良种良法、农机农艺集成应用，确保建成的高标准农田持续发挥效益。

二是推行网格化监管。探索建立“田长制”，由各级党政一把手担任“田长”，将管护责任分解到村组、落实到人头，明确规定在村级公共服务运行经费中单列管护资金，形成全域覆盖的网格化管理模式。

三是强化建管用综合考评。加快建立“建管用”结合的高标准农田评价体系，从高标准农田建后实际使用效率、对粮食安全的保障作用等方面对高标准农田建设成效进行考评，以此建立农业大县高标准农田建设的分等级奖励机制。

(课题组成员：柯晓兰、王伟、余崇威、尹鸿、翁明源、张珊珊、夏菁菁、孙婷婷、李胜，本文发表时略有删节)