陈发明：县城发展重在提升质量

作为我国城镇体系的重要组成部分，县城是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。从其承载的功能看，目前我国一些超大、特大城市的中心城区出现人口过密、功能过载的情况，需要向地级市、县城疏解非核心功能。同时，随着城镇化不断推进，农民进城安家就业的需求也在不断增加。在县域范围内，县城还要发挥连接城市、服务乡村的作用，增强对乡村的辐射带动。

当前，大部分县城由于之前的规划水平不高，投入相对不足，发展总体滞后，现有的基础设施、产业配套、公共服务等综合承载能力与其作为城镇化重要载体的使命不匹配、有差距，存在不少短板弱项。这种情况下，既难以承接中心城市的非核心功能存量疏解，也无法更好满足城镇化趋势下农民进城安家就业的增量需求。进一步提升县城的吸引力、竞争力与发展潜力，还需多视角辨析施策。

一方面，县城要发展好，关键还是看产业优不优、强不强。若没有良好的产业打底筑基，县城在建设投入、就业供给等方面就难以形成有效的支撑能力。从全国范围看，县城虽然普遍存在一些亟待解决的共性问题，但每座县城区位不同、资源禀赋不同、产业基础不同，也造就了县城各具特色的优势和功能。要立足县域特色和功能定位，科学把握，分类引导，培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位，令其宜商则商、宜工则工、宜旅则旅、宜转则转。

另一方面，要增强相应的配套供给。如果说产业基础是县城的引擎，那么市政设施、公共服务配套和人居环境则是构筑其综合承载能力的“四梁八柱”，缺一不可。推进新型城镇化必须坚持以人为核心，无论是农民进城落户，还是市民生活提质，归根结底，都是为了满足广大人民群众对美好生活的向往。要夯实县城运行基础支撑，按照“缺什么补什么”原则，精准发力完善市政设施体系，强化公共服务供给，加强历史文化和生态保护，提升人居环境质量，切实提高县城老百姓生活的舒适度、便捷度和满意度。

此外，推进以县城为重要载体的城镇化建设，不能简单地建设新县城，而是要增强原有城镇的综合承载能力，形成新型城镇化建设的有效路径。因此，不能重复过去一些县城大拆大建、盲目重复建设的老路，必须强化规划引领，尊重县城发展规律，立足县域、立足未来，更好地规划与建设。

(经济日报 2022年5月10日)

李宇嘉：城镇化可持续推进的“县域之路”

近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,提出到2025年,一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效,公共资源配置与常住人口规模基本匹配,特色优势产业发展壮大,市政设施基本完备,公共服务全面提升,人居环境有效改善,综合承载能力明显增强,农民到县城就业安家规模不断扩大,县城居民生活品质明显改善。

推进县城为载体的城镇化,是国家中长期经济社会发展战略若干重大问题中完善城镇化战略的重要内容。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中,年度新型城镇化和城乡融合发展重点任务,均明确指出要推进以县城为载体的城镇化。这一战略的提出,是我国依托城市群和都市圈促进大中小城市协调发展的重要一环,也是城镇化进入新阶段和迈向高质量发展,对城镇化空间布局的新要求。

近年来,我国城镇化一直以大城市化、都市圈化为主要特征,超大城市和特大城市人口密度总体偏高。比如,北京和上海主城区人口密度都在每平方公里2万人以上,同为国际大都市的东京和纽约只有1.3万人左右。另外,各大省份都在推进“强省会”计划,内地中西部省会城市集聚了GDP的40%左右,有的接近一半;各种“抢人才”政策,也导致人才、人口向省会、中心城市集中,结果就是这些城市人口过密、功能过载,小城市和县城发展滞后。

人口快速向大城市、中心城市集聚,导致城市越来越不堪重负,诸如交通拥堵、空气污染、房价高企以及教育、医疗资源紧张等“城市病”不仅在北上广深等一线超大城市比较严重,近年来在二线省会城市、副省级城市也很严重。为解决“城市病”的问题,近年来各大城市发展新区、副中心、卫星城等,但由于公共服务和就业没有实现同步规划、同步落地,甚至生活服务设施严重滞后于区域规划,这些区域最后沦为房地产炒作的热土,“城市病”的问题并未得到缓解。

人口跟着就业走、就业跟着产业走,产业跟着规划走。以其先天的产业发展基础及优质公共服务能力,大城市过度集聚人口、产业、资源,导致的另一个结果就是县城的滞后甚至凋敝。

过去,县域下辖的乡镇村的村民或居民还会选择到县城买房、创业、打工,子女也会选择到县城接受义务教育。近年来,由于落户门槛降低,加上大城市就业机会多,特别是大城市房地产市场热带来的买房需求,乡镇村的村民或居民直接跨越县城,到所在地级市甚至是省会创业打工或买房,子女也相应地到这些城市就学,作为上一辈的父母也跟随到城市养老,从而导致县城人口集聚能力越来越弱,而教育、医疗需求下降,直接导致县城活力持续下降。

目前,我国常住人口城镇化率达到60.6%,今后一个时期还会继续上升。但是,面对居高不下的房价、紧张的教育学位、焦虑的通勤压力,未来必须要改变大城市化甚至是大城市中心区化的发展模式。未来,我国城镇化的新增潜力,在于农村剩余劳动力进城以及以县域为基本单元推动城乡融合发展。县城在空间功能上作为次区域中心,是城乡之间联系的重要空间节点。推进以县城为重要载体的城镇化建设,更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要,是城乡一体化和城乡融合的路径。

要实现这一目标,关键是基础设施和公共服务要“强短板、补弱项”,实现义务教育方面与城市均等化。在提高就业吸纳能力的同时,还能让乡镇村村民、居民便利地在县城和乡村间切换,既能享受到类同于城市的公共服务,还有可持续的就业机会。

(南方都市报 2022年5月8日)

桂 华：城乡“第三极”与县域城镇化风险应对——基于中西部地区与东部地区比较的视野

第一，扭转地方政府的政绩观。调查发现，造成县域城镇化过度发展的主要原因，是不少中西部地区地方政府将吸引人口进城当作拉动经济增长和增加财政收入的手段，形成了“人口进城—土地出让—房地产开发”的循环体系。维持高位房价能够带动土地出让市场旺盛，以此来扩充地方政府财政收入。支撑这个“大循环”体系的是“农民进城—买房—家庭负债”的小循环体系。地方政府将公共服务供给变成经营县城和推高地价的手段，构成以上“大循环”与“小循环”的关键。不少中西部地区的地方政府为了增加财政收入，人为地推动教育、医疗等公共服务资源向新城区和开发区集中，以此来拉动人口集聚，将国家“以人为核心”的积极城镇化政策扭曲为以房地产为中心的激进城镇化做法，农民被动卷入“人口进城—土地出让—房地产开发”的循环体系中。对此，国家既要顺应需求和引导农民有序进城，同时又要避免地方政府采取激进政策。在落实城镇化政策上，地方政府的行为逻辑与国家宏观政策不完全一致，与农民的需求也存在偏差。国家有必要对基层政府的有关行为实施控制，将城镇化拉回到“以人为中心”和提高人民幸福感的正确轨道上，避免地方政府捆绑城镇化政策。

第二，正确定位县域发展目标。在国家生态环保要求越来越高和人工成本不断上升的背景下，中西部地区县域承接东部地区产业转移的效果不明显。中国经济社会发展进入新阶段，中西部地区的县域城市很难重走改革开放之初东部地区县域经济发展的旧路。在整个中西部地区经济密度较低的基本格局下，可将县域城市建设成为面向乡村供给服务的区域公共服务中心、交通中心、商业中心，使之成为连通乡村与大城市的桥梁。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心。这在一定程度上确定了县域发展的基本方向。在城市到乡村的空间体系中，中西部地区县域城市构成农民与市场的中转站，以及连接农民与国家关系的治理枢纽。为此，在政府管理体系中，应适当减少对中西部地区基层政府发展GDP的政绩要求。中西部地区县域城市建设要从提升公共服务供给能力和供给效率角度入手，按照辐射周边50公里和服务50万人口的大体标准作出规划，统筹考虑县乡村三级空间，合理安排医疗、教育、养老资源，提高公共服务资源的配置效率，避免将宝贵的国家财政转移支持投入在县城“大广场”“大公园”“大展馆”等建设上，基础设施建设要注重民生性、基础性和普惠性，好看不重要，好用是关键。

第三，统筹协调城镇化与乡村建设。中西部地区经济社会发展资源主要来自国家的转移支付。推进现代化要处理好城镇建设与乡村振兴的关系。在操作过程中，中西部地区要避免将城镇与乡村建设的目标定得过高。如果城镇化的目标定得过高，就会带来激进的城镇化政策，造成城乡“三元”结构。同样，如果将乡村振兴的目标定得过高，就会使乡村发展与现代化进程相悖。乡村人口流出是总趋势，中西部地区的乡村建设应坚持适度标准，重点是改善农民的生活条件，将乡村建设成为农民的退路和中国现代化建设过程中的大后方基地。

第四，慎重稳妥推进农村改革。国家推进乡村改革，其目的是促进城乡要素自由流动和合理配置。需要注意的是，中国在追求现代化的过程中，依然面临很多迫切需要解决的重大现实问题。现代化存在诸多风险，推动农村改革要有底线思维，不能动摇“三农”压舱功能。其中，最为关键的是农村土地制度改革要坚持正确的方向，以农民不失地为底线，在此基础上寻找提高土地资源配置效率的各种办法。乡村是社会的稳定根基，土地是乡村的根基，相关改革需慎之又慎。

(中州学刊 2022年第2期)