石渠县毗邻三江源国家公园黄河源园区，被三江源国家级自然保护区“三面环抱”，是长江黄河上游重要的水源涵养地和水土保持的核心地带，对保障川青藏三省水资源需求，维系长江、黄河流域生态安全具有重要作用。省委党校课题组近几年持续关注石渠县的生态保护问题，认为破解生态保护问题“根子在机制、路子在创新”。

一、石渠草原生态保护存在的主要问题

(一)生态保护投入严重不足，生态贡献与地位不相匹配。因行政区划原因，石渠三江源区域未被纳入“三江源国家生态保护综合试验区”，该区域所获得的政策支持主要来自四川省级和甘孜州级层面，支持规模和力度都难以与石渠三江源区域所承担的生态职责与难度相匹配。课题组调研发现，三江源青海区域与石渠区域所获得的生态投入差异巨大，仅以“十三五”时期为例，青海三江源核心区域在人口不到8万的情况下，每年生态治理投入近70亿元，人均97000元，而石渠县同期年均投入仅有2亿元左右，人均不足2000元。在石渠“十三五”期间年均投入2亿元中包含草补林补资金1.5亿元左右，同类地区的青海省曲麻莱县每年投入近3亿元，不含草补等转移性支付资金;石渠草原生态保护奖补政策执行标准为禁牧补助每亩7.5元、草畜平衡补助每亩2.5元，甘肃省甘南州玛曲县、碌曲县禁牧补助每亩21.67元、草畜平衡补助每亩3.35元;在草原鼠害治理方面，青海相关地区的鼠害治理投入标准为每亩5元，而鼠害问题严重得多的石渠却仅为每亩1元。

(二)生态激励机制难以形成，群众生存和发展过度依赖草原。作为三江源地区人口最多的纯畜牧业县，石渠由于财力匮乏，针对普通群众的生态保护激励力度不够，专门的公益性岗位数量不足，民生发展与生态保护之间的突出矛盾长期得不到根本性解决。2020年石渠人均GDP为17417元，仅为四川省人均GDP的30%。2020年石渠牧业产值7.8亿元，GDP占比接近30%，畜牧业仍是绝大多数当地百姓赖以谋生的支柱产业。特别是当地牧民文化教育水平普遍较低，受传统习惯和文化语言差异的影响，从事其他业种和外出务工的能力和意愿不足。放牧数量与当地群众的收入和生活水平直接挂钩，减畜矛盾较为突出。与此同时，青海省每年安排8.8亿元专项生态补偿资金，设立生态保护公益性岗位，招募普通群众担任生态管理员，解决了大批保护区群众的就业和收入问题。同时还通过草原奖补、生态移民补贴、燃料补助、生活困难补助等多种方式让三江源的生态保护工作能够立竿见影地惠及群众，形成了三江源生态保护与群众生活水平提升之间的紧密关系。

(三)生态保护机构设置显著滞后，难以形成有效的政策合力。生态保护责任和任务繁重的石渠目前未建立专职的生态保护机构，相关工作主要是由石渠县畜牧局牵头代管，在推动生态保护工作时难以形成有效的政策合力。对比来看，青海省在推进三江源生态保护的过程中创新了管理体制，由省发改委牵头，设置了正厅级的三江源国家公园管理局，将原来分散在各个州县的林业、国土、环保、水利、农牧等部门的生态保护管理职责划归到三江源国家公园管理局和三个园区管委会，从制度上解决了政出多门、职能交叉、职责分割的管理体制弊端，实现了集中统一的管理模式。

二、对策建议

(一)以机制和体制创新为引领，为石渠草原生态保护夯实制度基础。一是抓住“三江源国家公园”体制试点的重大契机，力争将石渠整体纳入其中。依循规划中的“若尔盖国家公园”模式，将石渠三江源区域比照“三江源国家公园”，享受同等政策和待遇，以期解决投入严重不足这个制约石渠草原生态保护的关键因素。二是由省级层面牵头建立统一自然保护区或生态公园。将石渠的长沙贡玛、色须、洛须、邓玛、扎加坝和普公坝等现有国家与省级自然保护区进行整合,建立以草原、湿地和三江源概念为主题的统一自然保护区或生态公园，以期形成政策合力，做到统一机构、统一规划、统一投入、统一管理，彻底改变现有碎片化、重复性、低效率的生态保护与投入机制。

(二)以模式和赛道创新为根本，为石渠草原的生态保护与民生发展良性互动探索路径支撑。一是探索以财政为主、市场为辅的生态补偿机制试点创新。进一步加大各类纵向财政生态补偿力度，积极推动将石渠纳入各级生态综合补偿试点，统筹整合使用生态补偿资金。紧扣“双碳”目标的历史机遇，积极拓展市场补偿新路径。推动建立石渠横向生态综合补偿交易机制试点，探索建立下游受益地区、受益企业出资的市场化、多元化生态保护补偿机制，积极参与全国碳排放权市场交易，探索开展水权、用能权等市场交易，依托石渠的高原泥炭沼泽湿地资源优势发展碳汇经济，拓展生态产品价值转化路径。二是探索创建合作发展新机制和援建帮扶新典范。进一步利用浙江省“国家共同富裕示范区”以及成都市“碳惠天府”等试点，将石渠的生态保护和民生发展与浙蓉两地当前主推的共同富裕和双碳发展等工作有机地结合起来，在绿色金融、生态补偿、生态产品开发、财富分配等方面互助互利、融合发展。三是形成可持续的生态激励机制。改变草原传统民生发展属性，以生态保护替代生产利用，拓宽就业选项，配套制定实施转产转业政策，推动产业结构多样化发展，大幅增加稳定持久的生态公益性岗位，将草原保护的效果与民生发展的成绩直接挂钩，保证群众收入只增不减、牲畜数量只减不增。

(三)以管理和机构创新为重点，为石渠草原生态保护攻坚战的持久胜利提供组织保障。结合石渠草原生态保护的机制体制创新需求，建议在省级层面设立由分管省领导牵头的联席会议机制，同时在石渠设立由分管州领导兼职的专职常设机构，做到集中资源、统一部署、统一指挥、统一安排，有效提升生态治理效能。尽快开展专项整治行动，尽早遏制石渠草原沙化、鼠虫害、水土流失、过度放牧等问题进一步恶化的势头。

(课题组成员：喻海翔 向志虹)