“生态兴则文明兴”，建立国家公园体制是以习近平同志为核心的党中央站在实现中华民族永续发展的战略高度作出的重大决策，是生态文明和美丽中国建设具有全局性、统领性、标志性的重大制度创新。2021年9月，国务院正式批复设立大熊猫国家公园。四川是大熊猫的故乡，是现今大熊猫的主要分布区，也是大熊猫国家公园建设的主要省份，占大熊猫国家公园总规划面积的88%。近两年来，四川迅速从体制试点转入全面建设，为高质量建设名副其实、出色出彩的大熊猫国家公园开展了一系列工作，取得了阶段性进展，但也存在一些亟待解决的问题。建议进一步加强政策设计，强化针对性、统筹性和可行性，以大熊猫国家公园建设引领地方经济社会转型发展，走出一条国家公园建设与地方经济社会发展协调共赢的道路。

一、全省大熊猫国家公园建设取得阶段性进展

2023年4月，省林草局在大熊猫国家公园生态保护研讨会上表示，“近年来，四川省联合陕西、甘肃建立了川陕甘三省协同联动机制，统筹推进分区管控、生态保护、矛盾化解、社区发展、科学研究和基层基础建设等工作，推动大熊猫国家公园建设取得了阶段性成效。”主要体现在以下三个方面：

一是生态修复取得实效。全覆盖实地复核小水电和矿业权，持续推进拖乌山、二郎山、泥巴山3条大熊猫生态廊道建设，大熊猫栖息地孤岛化、破碎化趋势得到明显改善，“大熊猫国家公园雅安片区历史遗留矿山生态修复项目”成为四川唯一一个成功入选财政部、自然资源部的重点项目。

二是法治试点有序推进。全省设立首个跨区域环境资源巡回审判点，全国首例大熊猫国家公园范围内涉环境资源案件第一槌在雅安片区法庭敲响，首个跨区域环境资源矛盾纠纷“诉源治理+”工作机制落地瓦屋山。

三是自然教育蓬勃发展。大熊猫国际森林探秘学校、大熊猫溯源广场等一系列自然教育项目建成并投入使用，雅安荥经县被列为大熊猫国家公园（四川）自然教育先行试验区单位。

二、当前面临的主要问题

大熊猫国家公园涉及川陕甘三省，由于土地权属关系复杂、原住民及企业数量较多、各地管理体制不一，仍然面临不少亟待解决的问题。

（一）管理体制尚未正式明确，运行机制不畅

一方面，由于大熊猫国家公园机构设置方案仍未正式印发，市级层面依然沿用体制试点时管理模式，机构级别、性质以及内设机构级别均未明确，导致选配工作人员困难，技术人员紧缺。

另一方面，县级层面管护总站虽已挂牌，但仍依托原有保护地管护机构开展工作，县级管护总站没有独立运行能力，与之相应的人员、资金等保障也未落实到位。

（二）发展方式尚未根本转变，提质升级较慢

一是主导产业尚未成型。随着国家公园内的矿山、水电及相关产业关停和原住民传统生产生活方式受到冲击，造成财政收入和就业岗位减少，对地方经济社会发展带来现实压力。同时，国家公园内的生态旅游、绿色农业还未形成主导和支撑，新业态培育需要较长时间，地方经济转型压力较大。

二是生态旅游项目建设较慢。部分县（区）一些文旅项目在国家公园试点前就纳入省重点旅游规划项目，由于国家公园建设和一般控制区的管控，景区索道、扩建等项目未能进场施工，导致景区设施不够齐全，对游客的吸引力有限。

三是产业发展趋于同质化。国家公园内的绿色产业多以自然教育、生态体验为主，项目差异化不够，文创产品也较为单一，加之入口社区建设存在类同化等问题，导致缺乏特色亮点。

（三）生态修复尚未彻底好转，保护能力不足

一是思想认识不到位。国家公园建设是政府主导、群众参与，但入口社区部分居民环境保护意识弱、保护水平偏低，导致各区域间协同保护不够。

二是栖息地仍需整合连通。国家公园内大相岭山系、凉山山系、邛崃山系栖息地之间连通性不强，加之同山系栖息地之间受高等级公路、森林采伐、城镇居民点等人为活动影响，大熊猫栖息地碎片化现象依然存在。

三是基础设施建设不完善。国家公园内部分地区监控、巡护、管护、电力、通信等基础设施相对落后，野外巡护监测现代化水平较低，缺乏专门的动物救助场所，制约了生物的保护发展。

（四）补偿机制尚未明确实施，资金缺口较大

一方面，生态补偿机制不明确。国家公园内大部分小水电和矿业权在体制试点前就已合法存在，随着核心区的严管，大量工矿企业亟需清理处置，但未明确生态补偿机制等配套政策，清理处置中相关市（州）、县（区）两级财政资金缺口大，导致清理处置工作推进缓慢。

另一方面，土地等要素保障不足。国家公园社区建设用地指标、林地占用审核、进出口环线通道建设、金融信贷支持方面存在诸多制约，部分项目暂未纳入全省盘子，严重影响了社区保护与建设工作高效推进。

三、几点建议

（一）尽快出台大熊猫国家公园机构设置方案，配齐机构人员

一方面，明确市级分局的机构性质和编制，统筹考虑增加机关党委书记、总规划师等为班子成员，畅通人员晋升渠道，切实加强干部队伍建设。另一方面，依托原有自然保护区等保护地管理机构成立国家公园县级管理总站，明确内设机构和管护站级别，调配一批85后、90后年轻干部，配齐基层管理机构人员。

（二）建议在产业培育中做好四个融合，推动转型发展

一是大熊猫+城市融合。加大融入大熊猫元素的标志性设施建设力度，建设标志性、代表性的文旅工程，充分展示大熊猫文化和生物多样性，增强城市旅游的可玩性、可留性。

二是大熊猫+乡村融合。引导鼓励国家公园内原住民参与乡村生态旅游，充分利用古镇、古村落、古民居和特色美食、民俗民风，推动熊猫特色民宿和民宿联盟的提档升级，推动乡村旅游特色发展。

三是大熊猫+研学融合。把大熊猫文化旅游、科研科普、自然教育与红色长征文化、茶马古道文化旅游统筹考虑，精心设计课程和线路，打造红色研学、非遗研学、茶旅研学等体验项目，促进全域生态文化旅游融合发展。

四是大熊猫+体育融合。结合户外、马拉松、山地等项目，春季推出国家公园森林马拉松，夏季推出水上系列活动，秋季推出森林穿越和登山挑战赛，冬季推出冰雪狂欢嘉年华，打造“大熊猫”赛事新品牌。

（三）建议在发展中落实好保护优先，夯实生态本底

一是打造一批示范入口社区。突出生态保护在国家公园建设中的关键性和基础性作用，构建“政府+企业+社区”的联动保护机制，引导国家公园周边社区居民参与到生态保护、社区发展中，形成保护、利用、发展的良性循环。鼓励推广荥经县“NPL”共建共管共享模式，建设大熊猫国家公园创新示范区，形成入口社区融合发展示范“模板”。

二是打造一批栖息地廊道修复典型案例。加快打造废弃矿山生态修复的全国示范性工程，持续开展小种群复壮研究，持续推进受损栖息地和低质林修复改造，促进栖息地斑块间融合，加强大熊猫孤立小种群保护与复壮。

三是打造一批数字熊猫先行示范区。以四川省“数字熊猫”一体化建设为契机，运用大数据、云计算、物联网、人工智能、区块链等前沿技术，加快专业化野保队伍和巡护队伍建设，推进“天空地人”一体化监测体系，切实强化国家公园基础管理信息数据和本底资源的收集研究。

（四）建议加大政策资金投入力度，强化建设保障

一是加强政策指导。出台重点工作指导意见，指导开展自然保护地整合、特许经营、综合执法、生态搬迁等重点工作。出台落实工矿企业退出政策，建立完善生态补偿机制，加大生态补偿力度，完善资金保障机制。按照大熊猫生态保护红线面积提高国家公园涉及市（州）和县（区）的转移支付和财政一般性转移支付的补偿力度，降低地方财政压力。

二是畅通资金来源。一方面，鼓励国有企业、社会资本参与国家公园项目建设，多领域、多渠道筹集资金。另一方面，积极引导政策性银行参与国家公园项目建设，给予低息贷款或享受政府贴息补贴，建立以公共财政为主，信贷资金、社会资本、外资等融资为辅的资金保障体系。

三是提升用地保障。对国家公园内基础设施和新基建项目探索特殊的土地利用新办法，完善土地使用权和生态补偿机制，在保障生态环境的前提下，合理利用土地资源。

（作者系四川省委党校第34期民族地区领导干部进修班学员，现任中共荥经县委副书记）