以习近平同志为核心的党中央高度重视基层法治建设。习近平总书记指出，“全面推进依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化，工作的基础在基层”，强调要“更加注重系统观念、法治思维、强基导向”，“更加重视基层基础工作，充分发挥共建共治共享在基层的作用，推进市域社会治理现代化”，为基层法治建设指明了前进方向，提供了根本遵循。  

党的二十大报告提出，在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。 

自治、法治、德治作为城乡基层治理体系的三要素，相互关联、相互补充、相互交融。自治是法治与德治的基础，法治是自治与德治的保障，德治是自治与法治的引导和补充。三者结合，完善城乡基层治理体系，构建多元共建共治共享格局，打造良好社会氛围，是乡村振兴的必然选择，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。

新时代基层社会治理，自治、法治、德治三者中，法治优先尤为重要。其原因在于我国基层社会治理存在的千百年历史中，“皇权不下县”是常态，政府的权责特别是责没有延伸到基层，基层是范围不大的熟人社会，由此，自治、德治在各个阶段都或强或弱存在，这才使基层形成秩序，百姓通过自助、互助保障最基本的生存。而法治是现代文明的概念。当我们的基层从封闭走向开放，范围越来越大，熟人社会与陌生人社会互渗，工业文明与农耕文明相遇，单靠自治和德治构建秩序就与社会的发展难以同步了。因此，如何用好法治这一重要抓手，将法治理念融入自治和德治，在当前基层社会治理中既是需要进一步探究的理论课题，也是需要实践落地的重大举措。

一、正确认识法律功能，坚定先进法治理念

从社会学的角度，法律的功能主要在于建立和维持一种大致可确定的预期而不在于变革，确定性便于人们相互交往和行为。由此，法律是社会中一种相对保守的而不是激进的力量。社会治理的重要目的之一是社会主体之间构建良好的社会关系，实现社会有序运转、形成稳定社会局面。社会主体的社会活动大都建立在较为稳定和长远的预期之上，唯有如此，社会才可能良性、有序、平稳运转。广义的法律和规范性文件以及其他规则（习惯、惯例）在许多领域，保证着社会具有持续性、延续性而不会突然改变。

在社会治理中，制定规则尤其是立法，要保持足够的审慎性。习惯和惯例以及道德等非正式规则以及村规民约等社会主体合意性意思表示能够调整社会主体的关系、实现有序，官方以国家强制力为后盾出台具有法律效力的文件就不应是必然之举。因为社会治理涉及的诸多关系中，相当一部分属于民事关系，即使民事法律关系有民法典等民事法律予以调整，民法典也是尊重民事主体意思自治的，民事主体间有约定按约定，没有约定依法处理。那么，一般的民事关系就更应当以社会主体的自愿为原则。简而言之，在国家大的立法框架下，能够德治、自治、依惯例而治，公权力就应当为此留足空间。

社会治理即使需要立法制规，其具体规定应当尽量保持谦抑性。尤其要注意立法权行使的合法性，立法法规定“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”，设区的市、自治州的人民政府在制定地方规章时尤其要注意这条底线，不能只站在管理者的立场，为了方便管理滥用立法权，滥用立法权常表现为过多地逾越上位法底线以增加社会主体的责任义务、减少权利和自由空间，以过重的处罚强制社会主体为或者不为一定行为。这易导致社会主体的抵制、制造或激化矛盾、增加社会不稳定性。善用立法权才能实现良法善治。设区的市级人大及其常委会和设区的市、自治州的人民政府在行使立法权时应当多用授权性规范，少用禁止性规范；多用任意性规范，少用强制性规范。应当为社会主体提供足够的选择，多通过激励机制鼓励引导社会主体作出政府希望其作出的行为，少用惩戒手段。如此才更加利于社会主体对法律性文件及规范性文件更多接受和认同，更利于社会和谐。

二、重视地方法治建设的本土化和回应性

2015年修订颁布的立法法分别赋予设区的市的人民代表大会及其常务委员会和设区的市、自治州的人民政府在法定条件下依法制定地方性法规和地方规章的权力，这是从立法层面实现放权，更大程度调动地方积极性。

根据立法法规定，设区的市、自治州立法的权限范围仅限“建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面”，加强社会治理的规范性、有效性，用好立法权是必然之举。而对“根据本市的具体情况和实际需要”这一条件，地方立法应格外重视。立法权的下放，重要目的之一是实现社会治理因地制宜、因地施策，避免“一刀切”。

摸清当地的实际情况和社会需求，立法主体才清楚是否需要立法，哪些方面需要立法。立法中需要征求民众的意见，实现立法民主化。某种程度上说，法律性文件效用的大小未必在于立法主体层级的高低，而在于一定法域内认同该法律性文件人数的多少。立法者层级再高，如果人们不认同、不遵守、变相违背，这样的法也只是停留在纸上的文本，不能说有实效。“徒法不能以自行”即是此理。

除国家制定法外，值得充分重视的还有社会共同体的自治规范和习惯法等软法，以此构建软硬兼具的更加完备的规则体系；继之是构建高质量的执法体系、提升高水平的执法能力，既能对违法予以强有力打击，又能实现符合现代文明的柔性执法；再者是完善多元化的纠纷解决机制，倡导非司法途径协商、调解；最后是全面形成法治氛围，法治意识、法治理念、法治思维指引人民群众作出合法的行为，实现全民守法。

三、法治为先实现三治融合，奠定社会治理现代化的坚实基础

自治和德治，古已有之。自治是社会主体自我治理，即自己管自己的事情；德治则是以社会公德、家庭美德、公序良俗等引领民风。在国家公权力少有干预到基层治理的古代，呈现出“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理靠乡绅”的局面，基层治理主要靠自治，乡绅是自治中的重要角色。而任何关系的调整，都需要规矩，所谓“不以规矩，无以成方圆”，这里的规矩即为“伦理”“道德”“善良风俗”等等，也就是广义的“德”，以“德”而治就是德治。在这种法治不彰的情况下，德替代法，起到社会关系的调节作用实现有序，而且自治与德治完全融合，可视为当时一定地域范围内的社会主体依德实现自己管理自己。当今，治理现代化的突出体现就是在自治和德治的基础上融入法治，即法治是现代化的重要标志。

重视法治、法治优先，不是彻底推翻已有的自治和德治传统，而是对原有的传统赋予法治意义，在保持熟人社会融洽氛围的基础上，注入公平、正义、理性化、规则化的理念和精神，使传统与现代接轨，使基层治理与社会现代化同步。首先，现行的自治和德治不得违背具有国家强制力的法律、法规、规则，以法治的方式划出一个大的框架，在此框架范围内尊重自愿、依循道德调处基层社会关系，实现治理；其次，以现代法治精神、法治观念改造影响传统道德促其与时俱进，以适应现代社会发展的需要，如：平等观念、契约精神、保障人的基本权利等等；再次，以法治的规则性和程序性改善其自治的方式，自发制定切实可行、认同度高的村规民约，有符合现代需求的自治程序。

综上，“三治融合”既不能割裂“三治”，又必须重视“法治”在“三治”中的关键作用。唯有如此，才能通过加强基层法治建设，实现利益协调、权益保障，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，实现城乡更安宁、群众更安乐、基层更稳定。 

（作者单位：四川省委党校社会和文化教研部）