国家公园是我国自然生态系统中最重要、最具代表性的区域，承担着保护生物多样性、维护生态安全格局的重要使命。其中，一般管控区作为国家公园内允许适度开展生态旅游、科研教育等活动的特定区域，其治理成效直接关系到生态保护与经济社会发展的统筹协调。党的十八大以来，以三江源国家公园、大熊猫国家公园等首批国家公园试点为标志，我国逐步探索形成了“严格保护、科学利用、社区共治”的治理框架。习近平总书记指出：“要着力建设国家公园，保护自然生态系统的原真性和完整性，给子孙后代留下一些自然遗产。”党的二十届三中全会《决定》提出“全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设”。在此背景下，亟需以系统思维破解国家公园一般管控区治理中的四大核心关系，推动生态保护与经济社会协调发展。

要处理好生态保护与原住居民生存的共生关系

国家公园一般管控区既是生态保护的核心区域，也是原住居民世代生存的家园。我国国家公园普遍存在人、地约束，原住居民生计来源主要依靠于当地的自然资源，收入受到资源约束较大，加上人地关系历史悠久，形成了“户、村集体与国家层面交织的复杂的土地、资源权属关系”。因此，处理好国家公园“生态”与原住居民“生计”关系，成为实现国家公园生态正义与代际公平的关键。

当前，实践中二者矛盾仍较为突出。一方面，一些地方政府和管理机构将“国家公园实行最严格的保护”理解为“保护禁区”，采取“一刀切”移民搬迁政策，机械的分区管控改变了户、村集体的资源权属，割裂原住居民与土地的文化联结，较大程度上损害了原住居民的经济利益。另一方面，国家公园内原住居民为生态保护付出了保护成本，但国家公园产生的经济收益与生态效益并未充分地惠及原住居民，使其保护成本与经济收益失衡。例如，一些核心保护区农牧民被迫搬迁，其安置补偿金由当地政府财政解决，但由于很多地区政府财政收支困难，搬迁农牧民面临补助资金不稳定，补助偏低的问题，影响其基本生活保障。

处理好生态保护与原住居民发展的共生关系，需构建“保护-发展”协同机制。逐步推行“社区共管”模式，将原住居民纳入生态管护体系，通过设立公益岗位、特许经营等方式实现“以保护促生计”；建立差异化管控标准，在生态承载力范围内允许适度传统利用；完善生态补偿与利益共享机制，探索“资源有偿使用”“碳汇交易”等路径，确保原住居民成为生态保护的直接受益者。

要处理好生态价值转化与区域经济的平衡关系

国家公园一般管控区蕴藏巨大的生态价值，包括水源涵养、碳汇固存、生物多样性保护等。如何将这些隐性价值转化为区域经济发展的显性动力，是实现“绿水青山就是金山银山”的关键命题。生态价值转化需通过市场化手段实现“外部性内部化”，但其过程需平衡好保护刚性约束与经济利益驱动，避免陷入“竭泽而渔”或“捧着金碗讨饭”的困境。

当前生态价值转化面临三重约束：一是产权制度与核算体系缺位制约市场转化。生态产品确权登记滞后，生态产品总值（GEP）核算缺乏统一标准，导致森林碳汇等交易难以突破试点局限。二是部分区域短期逐利倾向明显，过度开发生态旅游或特许经营项目，造成生态超载。如某湿地公园日均游客量超载300%，致使60%的水禽栖息地退化。三是区域经济对生态资源的依赖度较高，转型压力大。在国家公园内，大多数原住居民对资源依赖程度比较高，长期依赖于森林资源，禁伐后产业接续困难，短时间内难以建立起替代性产业，民生问题凸显。

破解生态价值转化与区域经济的失衡，需构建“保护—转化—共享”闭环。要不断加快GEP核算体系建设，明确国家公园的生态资产产权与交易规则，推动碳汇、水权等纳入市场化交易；创新“低干预、高附加值”转化模式，如发展生态研学、自然教育等绿色产业，打造“国家公园品牌”农产品；设立国家公园生态产业发展基金，支持产业绿色转型。构建包含碳汇质押贷款、生态补偿保险的绿色金融产品体系，重点支持社区发展林下经济、生态监测等替代产业。

要处理好分区管控与系统治理的协同关系

国家公园一般管控区作为复合生态系统，通过划分生态保育区、游憩展示区等差异化功能区实施精准治理，本质上是对生态阈值与人类活动强度的空间适配。这种网格化治理模式在提升管理效能的同时，亟需破解“机械分割”治理难题。这就要求既要维护各分区的功能纯粹性，又须保障生态过程的完整连通。其治理难点在于，如何在维持国土生态安全底线的前提下，实现生态保护、游憩服务、社区发展的三维平衡。

当前分区治理面临双重困境：其一，分区刚性管控割裂生态网络。过度严格的封闭管理导致生态孤岛化，例如生态保育区全域禁止人类活动，与周边游憩展示区、传统利用区的生态流、物质流被物理隔离，削弱了生态系统完整性。其二，部门治理碎片化，跨部门协同机制缺失。资源管理部门、地方政府、社区在规划审批、利益分配中存在权责不清现象。如一些跨省国家公园涉及5个厅局的17项审批权限，导致湿地修复项目因审批时序错位迟迟无法通过。

为了破解空间治理效能损耗问题，需构建“分区—传导—统筹”协同机制。运用生态安全格局理论优化分区体系，建立“核心保护区+弹性缓冲区”动态调整模型，通过红外相机网络监测，实现野生动物通道每年15%的柔性扩容；创新“垂直管理+水平协调”的治理架构，建立国家公园管理局与省级部门的权责清单制度，推行生态修复工程“多证合一”审批改革，将平均审批时限压缩至45个工作日。通过构建空间治理的数字孪生系统，实时追踪多项生态指标的跨区传导，最终实现从机械分区向系统治理的范式转变。

要处理好政府主导与多元共治的权责关系

国家公园一般管控区治理涉及政府、社区、企业、科研机构等多元主体，其治理范式正经历从行政垄断向协同共治的范式转变。国家公园作为特殊的公共产品，其治理体系需统筹生态安全的公共属性与治理效能的市场逻辑。

当前，国家公园一般管控区治理面临多重难题：其一，行政越位挤压共治空间。一些地方政府存在“大包大揽”，挤压市场和社会力量的参与控制，引发效率低下与资源错配等问题。例如，某地区国家公园管委会直接投资运营12个旅游项目，导致景区服务效率较市场化运营低37%，形成“政府失灵”与“市场缺位”的双重困境。其二，多元主体权责模糊，“搭便车”或“相互推诿”现象突出。如企业参与生态修复工程时，因监管缺位出现“重建设轻维护”倾向。此外，跨部门协调机制不畅，林业、环保、文旅等部门职能交叉，导致政策碎片化。

构建政府主导与多元共治的协同体系，需明晰“主导—参与——监督”权责链。强化政府顶层设计职能，确定政府“元治理”角色，重点强化标准供给与制度监督，建立“负面清单+激励相容”机制，明确中央与地方管理部门事权划分，将具体事项下放给市场主体；建立市场化激励机制，通过PPP模式、特许经营等引导企业参与生态修复与设施建设；搭建跨部门协同平台，通过数据共享、联合执法等破除行政壁垒，形成治理合力。

（作者系四川省委党校公共管理教研部讲师、博士）