“零基预算”，顾名思义，就是从“零”开始的预算编制方法。以前在编制政府预算时，通常会将上一年度的预算数作为“基数”，再根据具体情况，适当增加或减少预算。实施“零基预算”后，打破了原有的基数，一切以“零”为基点，根据实际需要，重新对项目进行测算，并结合轻重缓急、财力状况等统筹核定预算支出。这是提高财政使用效率、避免财政资源浪费的有效途径。

2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中，要求“深化零基预算改革”。2025年初，在全国31个省级行政区的政府工作报告里，多份报告提及零基预算。比如浙江省政府工作报告表示，2025年要坚持政府过紧日子，深化零基预算改革，完善能增能减、有保有压的预算分配机制，提高财政资金使用绩效。今年3月5日，全国两会召开之际，政府工作报告首次提出了“零基预算改革”：开展中央部门零基预算改革试点，支持地方深化零基预算改革，在支出标准、绩效评价等关键制度上积极创新。

由此可知，深化“零基预算”改革，目的在于优化财政资源配置、提高资金使用效益、打破支出固化格局、支持重大战略任务和重点民生工程，促进财政管理的系统化、精细化、标准化、法治化，使财政管理更加高效、透明和可持续。

四川省人大常委会坚持人民至上，加强预算审查监督，认真抓好“开门审预算”工作，积极推进“零基预算”改革；四川省财政厅落实省人大预算决议，不断夯实财源基础，强化重点保障，防范运行风险，进一步提高财政资金使用绩效，努力让财政资金花在“刀刃”上。笔者对此进行了深入调研。

现状与问题

近年来，四川省委、省政府深入实施“四化同步、城乡融合、五区共兴”发展战略，对财政高质量发展和财税体制改革作出重要部署，四川省人大多次就预算执行管理作出决议、提出意见。财政部门坚决贯彻落实，切实以财政高质量发展服务四川现代化建设。

健全“集中财力办大事”支出保障机制。打破支出固化格局，提升省级财政调控能力，集中支持综合性改革发展任务实施，进一步增强了大事要事的财力保障，聚力推动重大项目建设。

树立“奖勤罚懒”激励约束导向。在财政政策制定和资金分配中注重效能提升，促进预算安排、资金分配与绩效监督结果挂钩，避免“平均主义”和“吃大锅饭”，引导各地推动经济高质量发展。

强化“四两拨千斤”引导带动功能。构建财政资金有效放大机制，将建设发展事项由财政单一保障转变为社会多元支持。积极实施财政金融互动政策，更大力度引导金融资本支持实体经济发展等。

深入推进财政管理改革。在部门预算编制、专项资金分配、转移支付监管等方面出台系列制度办法，大力推进财政科学管理。严格落实过紧日子要求，建立一揽子制度机制，坚决守住财政安全底线。

由此，进一步增强了全省财政重大战略任务和基本民生保障能力，加力支持培育新质生产力，切实推进城乡融合区域协调发展，大力推进基础设施建设，健全社会保障体系，积极促进教育文体事业发展，不断夯实美丽四川生态本底，全省财政稳健运行。

同时，预算执行和财政工作还存在问题与挑战：财政收入增长动能减弱，收入结构不够合理；财政资源统筹不足，资金保障能力有待提升；部分政策执行和项目推进跟踪监管滞后，一些资金使用效益偏低；事前预算绩效管理及绩效结果应用还需进一步加强；财政运行困难加大，风险管控压力上升；等等。

上述问题显示，深化“零基预算”改革，把钱花在“刀刃”上，进一步提高财政资金使用效益势在必行。

探索与思考

笔者在调研中了解到，四川省人大预算委、常委会预算工委为此积极探索，认真抓好“开门审预算”工作，汇集各方智慧，努力推动深化“零基预算”改革。2024年底、2025年初，通过“四川人大代表手机报”和“四川人大网”广泛向省人大代表、社会公众征集对预算草案编制和审查的意见建议，书面发函向省人大各专委会、常委会办事机构工作机构、市（州）人大、基层联系点、部分省直部门、省属国有企业、省属科研院所等定向征集意见建议。常委会预算工委还组织20多名专业人员对2025年预算草案初步方案开展了集中预先审查。

2025年1月20日晚，四川省十四届人大四次会议上，对财政预算草案进行了专题审议。参加专题审议的除了四川省人大预算委员会全体组成人员，还有44名来自22个代表团联系预算审查的省人大代表。

本次专题审议会在听取预算草案情况报告的基础上，选取了常委会委员和群众关心关注的工业发展专项资金、省级科技计划项目专项资金开展专题审议。审议中，省人大代表们认为2024年全省各级财政部门全力以赴拼经济搞建设，支持发展新质生产力，坚定不移推动高质量发展，全省和省级财政预算执行情况较好。同时，财政收支平衡压力加大，部分专项资金使用绩效仍须提升，财政科学管理有待进一步加强，必须采取切实有效措施加以解决。会议现场，代表们针对加大教育、科技、农业和社会工作等民生事业投入，强化财政资金统筹管理、支持发展新质生产力、支持优化营商环境、多维度精准施策助企发展、加强预算绩效监督管理、加强债券资金支持力度、确保财政安全运行等提出意见建议。如“建议加强部门之间的统筹，避免重复建设”“安排专项资金支持中小学生心理健康教育”“要注重涵养税源，处理好‘鱼’和‘水’的关系”“工业和科技是出路，需要更有效力的投入”……

1月21日至22日，各代表团按照大会安排，分组对《关于四川省2024年预算执行情况和2025年预算草案的报告（书面）》进行了审查，并提出了修改意见和建议。

省人大常委会实行“开门审预算”，有效推动了财政厅深化“零基预算”改革：

财政厅在预算报告中补充了“深化零基预算改革”相关内容。同时，财政厅将在2025年制定出台深化零基预算改革有关方案，从明确支出安排序列、强化基础支撑保障、分类分层编制预算、完善预算审核机制、健全财力统筹模式等方面提出系列改革举措，进一步打破支出固化格局，加大财政资金跨部门、跨级次整合力度，确保预算编制更加科学精准，提高资金配置效率与使用效益。增加了“开展《四川省预算绩效管理条例》立法调研”相关内容。

在“确保收支平稳运行”中，补充了“深度实施财政政策协同和资金统筹”“推动财政资源配置的结构、功能、重心更加协调”等相关表述。同时，财政厅将会同相关部门加快推动闲置低效资产资源盘活利用；加强部门和单位收入管理，确保按规定纳入预算管理；做好“四本预算”之间的统筹衔接，合理确定调入调出资金规模；建立债券项目管理新机制，推动特别国债、专项债券和专项资金项目统筹协调；按照国家统一部署，科学编制政府综合财务报告并推动备案工作。

在“落实省人大预算决议和重点财政工作情况”中，充实了支持成渝地区双城经济圈建设、培育新质生产力、支持人工智能发展、培育低空经济市场等落实中央、省重大决策部署的相关内容。

在“2025年预算草案”中，增加了编制2025年收入预算的相关考虑，从“着力提高政府投资效益、大力推动消费需求提振、加快建设现代化产业体系、积极推进城乡区域融合发展、持续加大保障改善民生力度”五个方面对2025年实施更加积极的财政政策进行了说明，完善了提高社会救助保障标准、资助困难群众参加城乡居民基本医疗保险等困难群体帮扶相关内容。

在“2025年财政工作”中，增加了“强化市县经济财政运行监测”“持续推进财力下沉”“依法做好预算信息公开”相关内容。

深化“零基预算”改革，是有效提高财政使用效率、避免财政资源浪费的“牛鼻子”。

四川省人大将“开门审预算”理念贯彻始终，推动深化“零基预算”改革，促进“财政蛋糕”切得更合理、更精细，让切蛋糕的过程变得更加公开、透明，这对其他地方也有借鉴意义。

如何进一步深化“零基预算”改革，把钱花在“刀刃”上。在此，笔者还有如下思考和建议：

进一步增强预算透明度。通过多种渠道（如官方网站、社交媒体等）公开预算草案，详细说明各项支出的用途和依据，确保公众能够方便地获取相关信息。

引入第三方评估。邀请独立的第三方机构对预算草案进行评估，提出专业意见，确保预算的科学性和合理性。目的在于通过外部监督，减少预算编制中的不合理支出，提高财政资金的使用效率。

加强预算执行的监督。建立预算执行情况的定期报告制度，公开预算执行进度和资金使用情况，接受社会监督，防止资金挪用和浪费，确保预算资金按计划使用。

推动预算绩效管理。建议引入绩效管理机制，对预算项目的实施效果进行评估，确保资金使用达到预期目标，避免低效或无效支出。

推动预算信息化建设。建议利用大数据、人工智能等技术手段，建立管理信息系统，实现预算编制、执行、监督的全流程信息化管理，从而提高预算管理的效率和准确性，减少人为错误和腐败风险。

加强预算法律保障。建议完善预算相关法律法规，明确预算编制、执行和监督的责任主体，确保预算管理有法可依，通过法律手段保障预算的严肃性和权威性，防止预算执行中的随意性。

推动跨部门协作。建议在预算编制过程中，加强各部门之间的沟通与协作，确保预算更加全面和协调，避免部门之间的预算冲突，确保资金分配的合理性。

（作者系四川省人大常委会办公厅宣传处二级调研员）