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摘要：基于政府绩效评估的国内外实践和经验的考察，审视和反思政府绩效评估制度本身的逻辑导向，法治化是政府绩效评估的路径选择和必然发展趋势，也是回应公众诉求、构建服务型社会和落实科学发展观的必然选择。但是，法治化的实现并非是一蹴而就的，而应在利益平衡的视角下，依据当下我国经济社会发展的具体情势进行制度设计：既要借鉴域外成功实践经验，又需考量本土资源禀赋；既要完善正式法律制度，又要借力非正式法律制度。唯其如此，方能促进政府绩效评估既科学又可持续地发展。
关键词：政府绩效评估 利益平衡 法治化 路径选择 制度安排
引言
2008年3月,国务院总理温家宝在十一届人大一次会议上作的政府工作报告中提出要推行“政府绩效管理制度”，使国家各级行政机关绩效考核管理制度初见雏形。2009年9月2日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，决定2010年起事业单位将全面实施绩效工资。根据安排部署，作为这项改革的第一步，我国的义务教育学校已从2009年1月1日起开始实行绩效工资制度，从2009年10月1日起，在专业公共卫生机构和基层医疗卫生事业单位实施绩效工资制度，从2010年1月1日起，绩效工资将推行到全国其他事业单位。可以看出，从今以后，我国各级行政机关以及庞大的各类事业单位，都将纳入绩效考核管理制度之中。市场经济时代，既然制度改革与“绩效挂钩”，那么，如何判定绩效考核的尺度呢？是像企业一样以效率和效益为导向？还是以服务对象的满意度为导向？还是以其他指标为测度标准呢？对于此项绩效考核的制度变迁，是以政策为支撑还是以法律制度为保障形式？基于各级机关和事业单位的内在规定性和其特殊的价值取向、职能定位、性质以及效益目标的不同，应该指出，服务对象的满意度是行政机关和事业单位绩效考核的根本尺度、最后标准。在对行政机关和事业单位绩效进行测量和判定中对绩效评估规律的遵循,科学、理性方法的运用,需要以法律制度的形式予以固定。改善公民参与绩效评估的客观条件、保障公民参与绩效评估的途径需要立法提供正式的制度供给。现有评估制度的连续性、稳定性和规范性,也需要从立法的层级与效力上予以框定。找寻以上种种问题的破解的路径，绩效评估的法治化是其最优的制度选择。2009年11月在四川成都举行的全国行政机关公务员考核奖励工作经验交流会更再次印证了绩效评估的法治化趋势的论断。人力资源和社会保障部和国家公务员领导在经验交流会上强调，公务员考核在依法全面考核“德、能、勤、绩、廉”的基础上，重点考核“德”和“绩”。某种意义上说，“德、能、勤、绩、廉”是政府绩效考评的参照系抑或指标，而“依法全面考核”则是政府绩效考评的逻辑前提抑或运行规则。
一、政府绩效评估法治化的重要性：基于历史的考察
政府绩效评估是以政府的战略和目标为引导，选择政府的项目、服务和行为并在投入、产出、结果和经济、效率、质量、公平等方面设置指标与标准，以此量化评价政府活动绩效的制度安排。事实上，“绩效”这一概念古今中外早已存在，它既非新生词汇也非舶来之品，更与政（官）府行为渊源已久。早在我国古代，选官、用官制度就已经涉及到“绩效”，只是其适用的界域仅局限于官员个人的绩效考核而已。如《后汉书·荀彧传》“原其绩效，足享高官”，又如《旧唐书·夏侯孜传》“录其绩效，擢处钧衡”诸如此等表述不一而足。但是，现代语境中的“政府绩效”(Government Performance)则传源于近代国外，假若从上个世纪70年代西方政府机构推行的“3E”评估法算起，西方国家的政府绩效评估理论研究和实践已经历了30多年的演进和发展，逐步建立起以法制规范、全民参与、机构健全、考评科学的绩效评估体系。
从理论上讲，每一个国家的政府绩效评估实践都会有其独特性，这种特质植根于各国特有的国民性格、价值观以及制度结构等因素所构建的实践根基之上。美国的政府绩效评估实践同样也因其基础的独特性而表现为美国特色，以美国的政府绩效评估实践推动力量为例，人们经常提及的推动力量是民选官员、行政机构、经营集团和公众，这些推动力量在特定条件下以特定的方式作用于政府的实践，直接或者间接地影响到绩效评估的发生，进而勾勒出美国政府绩效评估的发生机制，并表现出美国政府绩效评估制度的明显特征。[1]正是立基于美国政府绩效的特定生发环境与机制，反观我国政府行为的资源禀赋，我们对美国的经验只能借鉴模仿，不可全盘照搬，法律移植必须考量、整合本土传统制度、文化和习俗，否则制度移植的成本不仅巨大，甚至效益为零更甚者为负数。通过梳理西方政府绩效评估的实践轨迹，可以发现上世纪政府绩效评估的制度实践大致经历了萌生（40-70年代）、大规模发展（70-90年代）、规范深化（90代至今）三个阶段。进入20世纪90年代，政府绩效评估的发展出现了新的趋势，其中之一就是绩效评估逐步走向制度化、法治化。1993年7月，美国政府颁布了《政府绩效与结果法案》（The Government Performance and Results Act.简称GPRA），该法案的颁布标志着政府绩效评估法治化的开端，此后许多国家对其进行借鉴。[2]当用整体性视野来审视美国政府绩效评估的实践可以发现，美国政府绩效评估法治化亦是经历了强调费用——效益分析的效率导向阶段（20世纪初至50年代）、全面管理导向的法治化与组织化阶段（20世纪80年代至90年代）、绩效预算的实践结果导向阶段（21世纪初至今的）三个阶段；美国政府绩效评估法治化过程具有高度的制度化、法治的多样化和实施的互动化等表征；结合我国当前法治化环境和政府绩效评估的现状，可以从美国政府绩效评估法治化过程中得到有益启示，对于其中值得借鉴的精华，我们应当积极汲取其制度营养，以回应我国政府绩效评估的制度化、法治化、规范化之实践需求。
政府绩效评估法治化的重要性在当下我国之所以具有特殊重要性，源于政府绩效评估法治化可以通过立法赋予、保障评估权，推行政务公开，保障民众的知情权、监督权，更好的实现政府绩效评估的制度安排；政府绩效评估法治化对政府绩效评估对象、评估主体和评估活动组织者等行为的规范和指引作用，对改善政府绩效评估的质量，提高绩效评估结果的客观性、公正性和有效性具有重要意义。除此之外，政府绩效评估法治化还有利于促进政府绩效评估活动的实际应用和推广、有利于提高政府绩效评估活动的管理水平、有利于通过法律的教育功能维护政府绩效评估活动的正常秩序。
二、政府绩效评估法治化的文献综述
政府绩效评估成为国内外学术界的一个研究热点，众多学者从不同的角度对这一问题进行了富有成效的探讨。
国外学术界和实践部门对政府绩效评估理论的研究主要是伴随着“新公共管理运动”的兴起而开始勃兴的，主要集中在以下几个方面的研究，一是从公民参与的角度研究政府绩效评估主体行为及其影响（Paul Coates，2001；Gregg G.Van Ryzin，2004）；二是从过程控制的角度研究政府绩效评估的模型与方法（Halachmi,Arie.1978）；三是从结果运用的角度研究政府绩效评估对政府管理改革的影响（Patricia W.Ingraham，1996；Mercer，2004）；四是从生态环境的视角研究政府绩效评估的意识形态与制度基础（Schack,R.W，1996；BerylA.Radin，1998）；五是从法治的角度对政府绩效评估和绩效管理的探讨，美国1993年GPRA、1996年《财务管理的改革法案》的颁布实施引起学者的关注和研究，如White（2003）所指出的，《政府绩效与结果法案》最重要的贡献是为当代联邦绩效评估建立了永久性的法律框架，为政府部门和国会提供了持续进行绩效评估的可能。但西方学者对政府为保证绩效管理实施制定的法律法规也存在着某种程度的质疑。[3]如Moe指出，效率或企业化运作的原则将违背民主程序中分权与制衡的理念，以市场机制解决公共问题基本上违背了政府存在的目的。[4]除此之外，国外学者对社会文化和政府绩效、电子政府与绩效改进、政府人力资源管理与绩效改进等议题也关注较多。
我国对于绩效评估制度的研究多集中于比较政治学、组织社会学、公共行政管理学、行政法学和政治经济学等学科，相较之下，公共行政管理学对这一问题的研究较多。但就目前国内各个学科的研究现状进行归纳，大致可分为以下几类：第一类是对国外政府绩效评估实践的介绍，第二类是对政府绩效评估的一般原理和方法的探讨，第三类是对中国政府绩效评估方面的研究。
公共行政领域对政府绩效评估和政府绩效管理研究较多，主要集中在对国外政府绩效评估研究成果和实践情况的介绍，对政府绩效评估主体、价值取向、评价指标体系、评估方法、评估机制以及对中国本土实践的研究，（中国行政管理学会联合课题组,2003；蔡立辉,2003；徐双敏,2003；吴建南、阎波,2004；彭国甫,2004；倪星，2004；包国宪，2005；兰州大学中国地方政府绩效评价中心课题组,2005；陈国权，2005；陈天祥，2007；周志忍,2006，2007,2008，2009）。(彭国甫、盛明科,2007)对现有研究进行了回顾和反思，提出政府绩效评估未来研究的5个重点领域是理论框架构建和学理层面的阐释；基于科学发展观的评估体系的构建与实施；绩效评估的心理因素及作用机制；中国政府绩效评估的科学化、民主化、法治化；特定政府层级、特定政府部门和特定政府管理项目绩效评估的研究；[5]相对于公共管理、公共行政的研究成果，法学尤其是行政法学对于绩效评估制度的研究甚少。[6]吴建南、温挺挺（2004）在《政府绩效立法分析：以美国<政府绩效与结果法案>为例》一文中，从公共行政的视角，总结了美国《政府绩效与结果法案》(GPRA)实施后的经验教训，为我国政府绩效的立法提出了崭新的思路。杨寅、黄萍（2004）考察了我国政府现有考评制度的缺陷，阐释政府绩效评估制度法治化的必要性，在遵循绩效评估法律制度立法宗旨与基本原则的前提下，从行政法的角度设计并讨论了建立政府绩效评估法律制度的基本步骤、内容，并对政府绩效评估行为的监督与审查进行了研究。[7](梁平等,2007)则分析了政府绩效评估在中国实施的障碍，认为中国传统文化重中庸、轻竞争,重“官本位”思想、轻“民本”思想,造成了政府缺乏竞争意识,导致了政府绩效评估常常忽视人民群众的意愿。刘笑霞（2008）立基于当前政府绩效评价实践缺乏成熟理论指导的现状，从政府绩效评价的基石—公共受托责任出发，对政府绩效评价的主体、对象、客体、信息基础、结果公开与运用等基本问题进行了系统的研究，构建起我国政府绩效评价的理论框架，从而指导我国政府绩效评价实践。[8]姚迪（2007）[9]则以《我国政府绩效评估法制化问题研究》作为硕士论文进行了较为系统的论述，从政府绩效评估法治化的现实意义、必要性和迫切性进行了论述，并从实体法和程序法的角度进行了法治化构想。
三、政府绩效评估法治化的制度诉求
（一）政府绩效评估法治化的内在逻辑需求
我们认为，政府绩效评估应该要实现制度化、规范化和法治化的“三化联动”。政府绩效评估作为衡量政府工作绩效的运转机制，关系到被评价对象的工作效能之优劣，所以要尽量克服绩效评估的主观性、随意性和不确定性，凸显强调其规范化运作。政府绩效评估作为一种制度安排要进行常态化、制度化建设，即政府绩效评估的制度化，正如布坎南所说：制度研究的全部意义都在于确保各种约束、制度和机构能降低自私的政治行为。而制度安排需要法律的强力保障，具有公众认可并遵守的合法性，即政府绩效评估的法治化；政府绩效评估的规范化、制度化和法治化三者之间的关系不可割裂、相互促进：规范化要以制度化为载体，而制度化的实践要法治化进行“保驾护航”，反过来法治化的进程又促进、提升了政府绩效评估的规范化运作，由此视之，“规范化→制度化→法治化→规范化”的结构形成了一个良性互动的生态循环系统。但是这个“规范化→制度化→法治化→规范化”的循环结构中，其关键节点在于法治化，这是由制度的内在规定性所天然决定的。因为没有法治化的保障，规范化很难维续长效、有序和规范的运作，制度化也因缺少国家强制力的支撑而会显得苍白无力，因此，政府绩效评估的制度安排应上升到法治化的高度，应纳入国家以及地方立法，通过法律来促进政府绩效评估的规范化、制度化。
某种意义上讲，政府绩效评估法治化是一种凭借法律的威权，将制度变革加以强制推进的策略选择。政府绩效管理和评估法治化有助于保障绩效管理的权威性与独立性，有助于以法律的形式巩固政府改革成果，有助于政府降低运作成本、提高工作效率，也有助于政府依法行政的实现。
（二）政府绩效评估法治化的外在逻辑需求
1、和谐社会建设、服务型政府构建需要政府绩效评估法治化
对于我国的政府绩效评估，一方面中共“十七大”报告指出，“要提高政府效能，完善政府绩效管理体系；建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系，建立政府绩效评估机制，”中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》对推行政府绩效管理制度也作出了重要部署。另一方面，近几年来我国已有三分之一的省、区、直辖市不同程度地探索开展了各种模式的政府绩效评估实践，[10]取得了一定效果。但公允地说，我国中央政府和地方政府绩效评估十几年来一直属于自发状态，尽管处于不断探索和逐步崛起的态势，为未来政府绩效评估的成熟、完善作出了积极贡献，但与当下我国和谐社会、服务型政府、责任政府、透明政府、法治政府的奋斗目标还有一定距离，与和谐社会构建、服务型政府转型的执政理念与实践尚有一些不相吻合，迫切需要从实体上和程序上进行完善，而其进路之一就是在制度价值取向上不再以经济和效率为唯一依归，而应侧重于结果为导向，并将这一制度设计的法治化进程与和谐社会建设、服务型政府、法治型政府的构建在逻辑上建立内在联系。毕竟政府行使公权力的最根本目的是为了实现公共利益，维护公共秩序，为公众提供有效的公共服务，因此，公众对政府的满意度如何是评价服务型政府的重要指标。
2、绩效评估实践和国际发展趋势需要政府绩效评估法治化
通过检视我国实施绩效评估的地方政府现状，发现绩效评估最主要的依据就是政府的“红头文件”，缺乏上位基本法的权威规则控制，如此重要的一项制度安排，更多的地方政府却未出台成文的指导意见，更没有形成一个统一、稳定的制度或者地方性法规。在这种现实情境下，引致政府绩效评估的直接后果表现为短期性、不稳定性、自发性、间歇性、封闭性、模糊性、主观性和无序性，更有的地方主体将绩效评估视为形象工程，流于形式、急功近利，没有将评估结果反馈到政府此后的公共服务中，背离了绩效评估的制度设计初衷……而这些情况的出现，对其“病灶”的基本判断是没有将政府绩效评估上升到法律层面，抑或是立法层级低、立法空白、立法主体多元化，未使政府绩效评估法治化和常规化，形成一种良性互动的定期评价机制。政府绩效评估法治化除了实践的例证外，另一个重要佐证是对国外政府绩效经验和发展趋势的考察借鉴。为了应对凯恩斯政府干预主义导致的政府职能扩张、规模膨胀、政府财政赤字扩大、行政效率低下等困境，从20世纪70年代开始，英国、美国、澳大利亚、新西兰等西方国家掀起了旨在“重塑政府”的“新公共管理”运动，大规模的政府绩效评估也随着新公共管理运动的开展和深化而在西方各国全面展开，如英国政府1979年的“雷纳评审”、1988年的“下一步行动”、1991年的“竞争求质量运动”以及美国1993年的《政府绩效与结果法案》和日本的《政府政策评价法》等实践，演绎出政府绩效评估的法治化、规范化和常态化的路径和趋势。
3、依法治国、法治型政府要求实现政府绩效评估法治化
“法律帝国主义”试图对社会各方面进行解释和规制的做法有失妥当，一是将对象纳入法律规制须待一定条件和时机的具备，二是法律毕竟有其作用的边界，不能过分干预和扩张。尽管反对政府绩效评估立法者的理由具有一定的说服力，但从当下以及可持续发展视角观之，反对者的理由缺乏理论与实践的解释力，相反，政府绩效评估立法是有极大必要性的。正如马克斯·韦伯认为的那样，每一个权威系统都必须取得和建立一种合法性的信任，没有这种合法性，任何组织都不可能达到自己的目标。政府绩效评估不仅要遵循科学性、规范性和系统性，更要因遵循合法性，即要使所构建的政府绩效评估制度框架回应依法治国基本方略的要求，彰显法治精神，形成尊重法律、信仰法律的氛围。政府作为公共权力代理人，是人民向政府进行公共权力委托时以“政治契约”的方式赋予了政府公共服务的职责和权力，这一让渡的权力通过“契约”由法律加以保障，政府的一切行政内容和行政程序必须合法，政府行为要在法制的轨道上运行，政府绩效评估法治化是依法治国方略的制度追求。
近年来地方政府围绕建设责任政府、法治政府的目标，积极推进政府职能转变和管理创新，努力回应社会服务需求，加强社会管理职能，不断完善社会管理体系，政府社会管理取得明显成效。与此同时，旧体制内的问题仍没有得到根本改变，新形势下社会管理发展要求又倒逼政府需要有所作为，特别是面对全球金融危机背景下社会矛盾频发的严竣局面以及“5·12”汶川大地震等突发事件，如何进行地方政府社会管理方式创新，如何对政府绩效进行考评，如何规范化、细化干部选拔任用的监管等问题，都需要在法治政府的语境下进行制度设计。中共中央办公厅近期发布了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法
