中央经济工作会议把实施城市更新行动，推进城镇老旧小区改造作为今年要抓好的八项重点任务之一。省委省政府对城市旧城和老旧小区改造作出推进安排，明确今年全省新开工改造城镇老旧小区6000个。我省城镇老旧小区改造覆盖面广、基数大、任务重、难度高，是一项牵一发而动全身的复杂系统工程，必须坚持问题导向和结果导向相结合，精准聚焦面临的难点堵点痛点，系统化、规模化、常态化推进实施。

一、我省城镇老旧小区改造面临的主要难点

当前，我省城镇老旧小区改造已进入深水区和攻坚期，一些长期没有解决好的难点问题成为制约改造的瓶颈。实施城镇老旧小区改造，涉及群众动员、资产评估、资金筹措、资源整合、标准制定、产权调整等一系列复杂内容，牵扯到政府、企业、居民等不同利益主体，受体制机制和法律政策影响，我省城镇老旧小区改造还面临一些难点问题。

（一）改造需求不尽相同，居民利益难以协调的难题。城镇老旧小区改造需要得到大多数居民的同意才能顺利实施。我省在前期老旧小区改造中，很多地方按照居民自治原则，建立起了小区居民参与改造的相关制度。但实际操作中，改造需求和利益诉求往往千差百异，自治组织又缺乏必要权威，不同利益主体之间的冲突往往很难协调。如在停车场改造、上下水管道改造、加装电梯等改造内容上，有车与无车之争、管道走向之争、底层和高层之争就常常相持不下；一些改造事项需要业主自筹部分资金，但业主之间因改造意愿、受益程度、收入水平不同，对出资比例争论不休，个别业主甚至以各种理由拒绝出资；改造后原来的一些免费项目和新增加的一些服务项目变成了收费项目，业主之间对有偿服务和项目收益分配的意见也不统一。居民利益难以协调常常使得小区改造陷入“一人反对，全盘搁置”的困境。

（二）空间资源配给不足，小区功能难以提升的难题。目前，我省对老旧小区改造主要按基础类、完善类、提升类三种类型进行。由于历史原因，一些老旧小区的规划、设计、建设标准都不高，这些小区尽管容积率比较低，但由于公共用地少、公共用房少，改造后很难配建绿地、停车场、垃圾站和文化、体育、养老、托幼、助餐等公共服务设施。一些老旧小区建筑不仅屋顶、外墙、楼梯、管线破损严重，主体结构也存在较大安全问题，已无完善、提升的价值。三类改造中，基础类改造主要是对小区水、电、气、路、通信、网络等基础设施进行布局改造和对小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位进行维修，属于“打补丁”“做面子”层面的表层改造，这种改造既不能通过各种生活服务配套提升小区功能，也没有从根本上解决小区老旧问题，很难达到便民、宜居、安全的改造目标，部分小区甚至陷入了“新三年，旧三年，缝缝补补又三年”的尴尬境地。

（三）财政资金投入偏少，社会资本难以吸引的难题。目前，我省对老旧小区改造的财政补贴标准平均为每个小区70万-80万元左右。仅靠这部分财政资金，只能满足小范围、低标准的基础类改造需求，还无法实现大范围、高标准的完善类、提升类改造。老旧小区改造一方面需要投入大量资金，另一方面大量资金投入催化的收益却极其有限。相比棚户区和城中村改造，老旧小区改造很少获得土地增值溢价。从现有运营模式看，老旧小区改造后产生的收益主要来自小区内闲置低效空间的运营收费（如停车费、广告费以及养老、托幼、助餐等经营性项目收费）和物业服务收费，但很多老旧小区可供开发的闲置空间少，无法开发经营性项目，即使利用闲置空间开发了经营项目，受现行体制机制、法律法规和政策制约，这些经营项目也带有很大的不确定性和不合规风险，很难吸引社会资本参与。财政资金投入不足，社会资本参与缺位，不仅会影响到各类改造项目的顺利实施，而且也难以保证改造项目的品质。

（四）物业服务滞后缺失，后期管护难以保障的难题。老旧小区大多属于单位产权房，很少聘请专业物业服务企业，也没有建立起维修基金。房改后，老旧小区主要通过自治进行简单的物业管理，或由政府出资提供门卫、保洁、垃圾清运等兜底服务。目前，我省虽然已有部分改造后的老旧小区建立了维修资金，但却面临维修资金使用难、续筹难的新问题。老旧小区改造后，物业品质虽有一定的改善和提升，但如果后续的物业管理维护跟不上，则很容易陷入“改造—破旧—再改造”的怪圈，让前期改造成果付诸东流。还有一些改造后的老旧小区则因居民不愿意缴纳物业服务费，至今也没有引入专业物业服务企业。由于疏于管理维护，个别改造后的老旧小区开始出现“回潮”，“头年新、二年旧、三年破”的现象时有发生。

二、破解老旧小区改造难题的对策建议

老旧小区改造面临的难题，既有体制机制方面的原因，也有法律政策方面的原因。我省可借鉴其他省市城镇老旧小区改造的经验做法，从体制机制和法律政策上进一步研究探索老旧小区改造的思路、模式和方式，推进老旧小区改造系统化、规模化、常态化实施。

（一）坚持党建引领和共商共治相结合，破解居民利益难以协调的难题。要发挥党建引领作用，省委关于《深入贯彻党的十九届四中全会精神推进城乡基层治理制度创新和能力建设的决定》已经对党建引领居民小区治理作出了一系列部署，实践已充分证明，通过党建引领老旧小区改造，能够有效克服单纯的小区居民自治在资源整合、利益协调、矛盾化解上的局限性，更好地激发小区居民参与小区改造的主动性积极性。要注重共商共治，按照“自上而下”和“自下而上”相结合的思路，坚持“大家的事由大家商量着办”，通过建立健全党组织领导下的居委会、业委会、小区居民和物业服务企业共同参与的协商共治机制，采取事前召开“征询会”、事中召开“协调会”、事后召开“评议会”等方式，广泛听取居民意见，充分尊重居民意愿，做到“改不改”“改什么”“怎么改”“如何管”等改造环节全过程协商，在共商共治共建中寻求多个主体难协调、多方利益难平衡、多类问题难解决的最大公约数。

（二）坚持优化布局和统筹公共资源相结合，破解小区功能难以提升的难题。要优化功能布局，改造方案要注重对老旧小区内部空间资源的挖掘，通过清理违规占用点位、拆除违章建筑、打开围墙、拆除附房等方式，增加老旧小区公共空间；通过小区空间设计优化，对原有的绿地、游步道、停车点位等公共区域进行重新布局，提升小区空间功能；通过整合原有产权单位存量房屋资源、回收商铺等方式，配套完善小区公共服务设施。要统筹利用公共资源，加强对片区公共服务设施建设的统筹，以社区服务场景补齐小区功能不足的短板。当前，我省一些市（州）已着手在辖区内城市区域构建15种基本公共服务圈，各地可结合背街小巷整治等城市更新工程，采取利用老旧小区周边闲置的碎片化土地，向商家租赁场地等方式，在街道、社区公共区域加快布局一批文化、教育、体育、医疗、养老、托幼、充电桩等公共服务设施。

（三）坚持刚性实施和大胆探索相结合，破解社会资本难以吸引的难题。要精准把握政策边界，既尽力而为又量力而行，按照谁受益、谁出资原则，积极推动居民出资参与改造。老旧小区改造属于民生工程，理应纳入政府公共服务的范畴。但政府财力有限，不可能满足小区居民对改造的高层次、高标准需求，而完善类、提升类改造也超出了政府基本公共服务的范畴。要因地制宜大胆探索，要建立改造资金由政府、居民、社会力量合理共担机制，更加注重吸引社会资本采用市场化手段参与老旧小区改造。老旧小区改造投入大、产出低，要吸引社会资本投资，需要在存量的土地、房屋、公共空间上做好文章。各市（州）可在不违反法律法规情况下，研究制定专门针对老旧小区改造的规划、土地、产权等政策，探索将社会资本参与改造项目的部分居住用地调整为商业办公用地、现代服务业用地，用于社会资本开办经营项目；调整房屋限高和容积率，允许项目投资方在符合条件的小区和楼栋通过加层、拆危房（包括部分非成套老旧房屋）、建新房等方式适当增加建筑面积，并获得新增建筑的房产权属（可产权共有和定向出租出售）；取消改造用地走招拍挂程序的规定，允许改造用地通过协议出让方式转让给参与改造的社会资本。

（四）坚持政府引导和自主选择相结合，破解后期管护难以保障的难题。目前，各市（州）从尊重老旧小区居民意愿出发，在老旧小区改造后由小区居民在专业物业服务企业、其他管理人和自我管理三种物业管理模式中自主选择。从前期实践效果来看，后两种模式都不是很理想，不仅难以达到专业水平，而且极易松散瓦解。要加强宣传引导，提高居民对物业管理维护的认识，引入专业物业服务企业是巩固老旧小区改造成果，提升小区功能水平的长效机制。引入物业服务企业的主要障碍是物业服务费收缴难。一方面是小区居民因不信任物业服务企业而不愿意缴费，另一方面则是物业服务企业担心收不到物业服务费不愿意接手老旧小区的物业管理。成都市武侯区在部分小区试点信托制物业服务模式，由物业服务企业按比例提取一定的服务报酬，报酬之外的物业服务费和小区公共资源经营收益全部用于小区物业管理维护，且服务标准、服务过程和财务全部公开，较好地解决了物业矛盾纠纷。建议在全省城镇老旧小区推广信托制物业服务模式，支持有一定实力和信誉的物业服务企业采用信托制物业服务模式成片托管周边老旧小区、拆迁安置小区和保障性住房小区。

［课题组成员：四川省委党校（车华武、郭纬宇）；成都市委党校（李发戈、袁佳）］