中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》要求完善党建引领的社会参与制度，培育扶持基层公益性、服务性、互助性社会组织，提出“创新社区与社会组织、社会工作者、社区志愿者、社会慈善资源的联动机制”。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（下称《决定》）进一步提出：健全社会工作体制机制，加强党建引领基层治理，加强社会工作者队伍建设，推动志愿服务体系建设。这是在共建共治共享社会治理新格局逐步形成的基础上，对社会多元力量参与社会治理提出了规范化、制度化、高质量的更高要求。

习近平总书记曾指出：要在全社会广泛弘扬奉献、友爱、互助、进步的志愿精神，更好发挥志愿服务的积极作用，促进社会文明进步。志愿者作为重要的社会力量参与社会治理是基层社会治理现代化的重要标志。近年来，我国志愿者队伍不断壮大，志愿服务内涵持续丰富，志愿服务事业朝着更加规范有序的方向前进。2017年8月22日发布且于同年12月1日施行的《志愿服务条例》（下称《条例》），是志愿服务领域首部国家层面立法，是我国迈向国家治理体系和治理能力现代化的重要标志之一，具有里程碑意义。《条例》将志愿者定义为以自己的时间、知识、技能、体力等从事志愿服务的自然人。在界定志愿服务时，强调了相关主体是自愿、无偿向社会或者他人提供的公益服务，自愿和利他是其重要特征。截至2024年8月，中国志愿服务网最新数据显示，我国注册志愿者达2.37亿人。

一、志愿者队伍建设存在一些主要问题

《决定》要求“推动志愿服务体系建设”，作为志愿服务提供主体即志愿者的队伍建设应当是体系建设的重要内容。而我国尽管拥有人数庞大的志愿者资源，但在志愿者队伍建设上无论立法还是实践层面，都存在着一些亟待解决的问题。

第一，缺乏凝聚力。很多志愿者处于原子状态，并未组织起来形成真正意义上的志愿者队伍。除极少数专业性很强的志愿者组织的成员外，志愿者并不归属于任何组织，缺乏实体组织凝聚，个体难以实现自我价值，群体的潜力难以释放，造成巨大社会资源浪费。

第二，志愿者队伍管理主体缺位。社会组织、慈善组织等是注册志愿者在志愿服务过程中的管理主体，现实中他们仅就具体服务项目对招募来的志愿者进行临时培训、激励等，现阶段由于社会组织自身发育并不成熟，多数无力对志愿者进行管理、培训。《条例》规定的注册志愿者的法定行政主管部门在实践中对志愿者的管理并没有到位也难以到位。

第三，对志愿者队伍应当如何管理并不清晰。《志愿服务组织基本规范》虽然提及志愿服务组织对志愿者进行管理的内容包括招募、注册、培训、保障、服务记录、表彰奖励等，并提出建立绩效评价、星级评定等机制，但具体可操作的规定还不够明确。《条例》仅要求志愿者注册时提供的个人基本信息真实、准确、完整，但登记信息的用途及其变更、管理没有可操作的规定。

二、志愿者队伍建设制度化实现的基本路径

在构建共建共治共享的社会治理新格局时代，发动多元力量整合社会资源参与治理是社会治理现代化的重要路径。志愿者队伍庞大、潜力无限，志愿者队伍建设制度化、志愿服务规范化是社会治理现代化的必然要求。2023年3月，中国共产党中央委员会社会工作部成立，全国志愿服务工作的统筹规划、协调指导、督促检查等职责划归该部。2024年4月中共中央办公厅 国务院办公厅发布《关于健全新时代志愿服务体系的意见》指出，要健全充满活力的志愿服务队伍组织体系，并作出方向性指引。

第一，构建志愿者分类体系，在分类的基础上实现志愿者的组织化。志愿服务可分为普通志愿服务和专业志愿服务，普通志愿服务对志愿者没有特殊要求，而专业志愿服务对志愿者在从事服务的资格和专业能力水平等方面会有硬性的特殊要求。如，法律援助志愿者、提供应急救援等高风险志愿服务的志愿者应当具有相应资质、参加专业培训、具有专业装备等等。基于这样的分类可以尝试分类建立志愿者队伍，以此实现分类管理。从数量上讲，提供普通志愿服务的志愿者占绝大多数，这类志愿者队伍的组织可以属地原则为主，例如基层社会治理中被称为“社区志愿者”的群体，往往是在自己居住的社区，听从社区安排或协助社区工作提供志愿服务。可鼓励志同道合的志愿者组建团队，在基层党组织领导下，通过成立自组织或者依托党群服务中心、新时代文明实践中心（所、站）、社会工作服务站等载体等实现志愿者队伍建设。提供专业志愿服务的志愿者可建立专业志愿者队伍，以应急救援志愿服务领域为例，2008年开始，国内数十支在特定区域之内开展各种救援活动，同时具备丰富救援经验的救援队组建了户外救援联盟，正式被命名为“中国紧急救援联盟”。中国紧急救援联盟受到民政部以及红十字会等相关救援中心的指导，成为国内民间救援力量的典型代表。

第二，构建多元主体管理模式。基于前述志愿者分类体系的构建，多元主体管理模式成为必然。无论是自行注册还是通过社会组织注册，最终都在志愿服务信息系统进行注册，志愿者个人信息也汇集于该信息系统。此注册首先确立了注册志愿者是中华人民共和国登记在册的志愿者，设立和管理志愿服务信息系统的相关部门理应代表国家成为志愿者和志愿者队伍的当然管理者，不仅管理志愿者的相应信息，并且建立志愿者队伍国家管理制度，承担对志愿者队伍的管理和服务职责。从事专业志愿服务的志愿者可由对口的行政管理部门予以相应管理和服务。鼓励并促进社会组织对志愿者实施管理和服务，鼓励志愿者自行组织并建立自我管理和服务机制。在我国，志愿者中青年学生占比很高，一些高校也承担起了管理志愿者的责任。社区成为志愿者队伍组建和管理主体符合基层治理需求，党建引领志愿者队伍建设在社区也易于实现。“社区志愿者”中还包含大量未注册志愿者，实现组织化不仅利于对未注册志愿者进行管理，社区还可以引导其进行注册，将这部分力量纳入制度化轨道。

第三，完善志愿者队伍管理。志愿者队伍管理是志愿者队伍建设的重要内容，包括注册志愿者身份的确认及其信息管理、志愿者培训与志愿活动组织、等级评价、奖励与惩戒、退出机制等诸多方面。志愿者队伍管理是长期的、动态的过程。

一是注册志愿者的准入。我国目前对公民注册成为志愿者的具体资格条件并无特别明确、统一且权威的规定，程序也很简单，在中国志愿服务网登记注册完毕即可。长远看，国家应当对注册志愿者资格予以立法规定，为鼓励更多人投身于志愿服务事业，激发社会活力，注册资格条件设置不宜过于严苛，但年龄的上限下限、不具有注册资格的特殊情形、未成年注册志愿者的相应保护等等是应该通过立法予以明确的。

二是培训与组织活动。长期稳定提供专业志愿服务的志愿者由其领域的管理部门、招募志愿者的社会组织及有培训资质的志愿者自组织进行培训。日常定期培训可以由社会组织进行，也可由地方行政主管部门组织，志愿者也可自行选择有培训资质的机构接受培训。社会组织、慈善组织等因特定事项招募志愿者，必须先行培训。鼓励注册志愿者加入一支相对稳定的志愿者队伍，并参与组织活动。

三是表彰与奖励。国家应当建立对作出杰出贡献的志愿者的奖励机制。各级政府应当对优秀志愿者予以表彰和奖励。这些表彰和奖励尤其要突出精神奖励和提高社会美誉度。志愿者队伍的管理主体应当建立完善内部奖惩机制，从实质意义上体现组织化，增强凝聚力。鼓励社会组织等招募志愿者的主体通过奖励等激励方式吸引优秀志愿者与其建立长期合作关系，增加志愿者的稳定性，一定程度缓解志愿者流失大的问题。

四是等级评价。注册志愿者每年服务时长、参与组织活动情况、接受培训情况、参与项目获得社会评价的情况、志愿者通过相关测试取得资格的情况等信息应予以记录。在此基础上建立注册志愿者信用与评级机制。建议除专业志愿服务外，对从事普通志愿服务的志愿者建立一套相对统一的，可全国通用的评级体系。权威的等级评价，更利于增强志愿者的自信心和社会认可度。有助于扭转志愿者招募组织将志愿者当成低技术含量的免费劳动力的错误观念。

五是退出机制。志愿者可以自愿注册，也可以自愿取消注册。并对超过一定年限不参与志愿服务有关的任何活动，不更新志愿者信息的列入“休眠”状态。“休眠”状态可随时以更新志愿服务相关信息的方式重新激活。这有助于注册志愿者重视这一身份，也有利于注册志愿者数据信息真实呈现。

新时代新征程对志愿服务事业提出了新的更高要求，迫切需要在制度体系上进行全局谋划、系统设计，将志愿者队伍建设纳入制度化轨道势在必行，唯其实现才能充分激发出巨大的社会力量，为我国志愿服务高质量发展、基层治理高质量发展提供核心动能。

（作者单位：四川省委党校社会和文化教研部）