摘要：应急管理必须以经济发展为基础，紧急动员体制的建设不能随意牺牲地方经营自主权。否则，农村得不到资本和技术的改良，停滞不前的农业生产效率无法承受人口增长的高压。中国古代地方丧失自主权，整个社会都陷入等级制的泥潭。英国光荣革命顺利扫除帝制的障碍，城乡之间平等竞争引爆工业革命，但是议会政治推动的圈地运动强迫农村转型，埋下了高福利和经济停滞的无穷后患。集权制国家则需要“一府两院”的政治体制改革，推动中央与地方的权力制衡，实现经济发展与应急管理的高度统一。

    关键词：地方政府；应急管理；法治诉求

 

    一般来讲，应急管理就是动用国家强制手段，预防和消除社会的混乱状态，维持国家稳定的管理活动。动用国家暴力是应急管理最重要的外在行为特征，管理的最终目标是维持国家对领土的有效控制。控制领土是人们生存的基本物质条件，也是国家诞生的直接原因。现有研究大多局限在提高紧急动员效率的框架内。这显然是在重复西方社会的发展经验，忽视了英美国家都是联邦制的基本事实。联邦政府的权力来自地方授权，加强中央的应急管理权限通常不会危及经济发展的动力。然而，世界上大多数国家，包括中国，都属于集权制国家，中央掌握着地方官员的人事任免权。一味的强化地方应急管理职责，就存在破坏经济发展的可能。

    紧急动员体系只能为应急管理提供组织保障，属于处理重大突发事件的治标之策。领土控制的有效性不仅仅取决于动员的效率，更重要的还是土地利用的效率。如果土地利用效率过低，那么无论多么强大的国防动员体系，也经受不住人口压力的摧残。土地的利用大致分为农业、工业和商业三种形式。农业直接生产生活所需的食物，属于社会生产的最终结果。工商业则是不断发掘生产方法和生活方式的产业，属于社会生产的中间过程。生产过程的激烈竞争和不断更新，才是生产结果不断满足生存需要的唯一途径。但是，紧急动员体系的建设只看到，生产结果的平均分配能够迅速平息社会骚乱，完全忽视了自由竞争的重要性。不仅如此，突发事件的破坏性和紧迫性，迫使紧急动员体系必须采用等级体制确保动员的效率。下级必须无条件服从上级的指令安排，动员体系才能充分吸收四处分散的社会资源。资源调集的速度也会制约动员的效率，等级体制的实施必须依托于交通便利的城市，以城市为据点集中保管农村收获的粮食。

    等级体制在事实上树立起城市对农村的剥夺关系，妨碍工商业与农业之间的平等贸易。农业生产难以得到工商业的投资改良，工商业只能是权贵的玩物。应急管理的内容只能是防御外敌的入侵，没有商业发展的空间。管理模式是以文制武，军饷由中央委任的各级文官统收统支，文官的驻地就是粮食运输的集散地。城市就是应急管理组织体系的重要节点，负责保卫农村，确保农业丰收和粮食增产。统治者刻意限制工商业人口的规模，剥夺人们自由择业的权利，尽可能让更多的人口从事农业生产。这种管理思想仅适于地广人稀的初期农业社会。产权经济学的研究表明，同一块土地内人力的增加只会在初期提高产量，人均耕地的持续萎缩必将减少地租的总额。换言之，劳动力的投入与农村提供的余粮是从正相关到负相关，余粮总额呈现先增后减的变动趋势。

    应急管理的治本之策只能是尽力减轻农村的人口压力，鼓励更多的农业人口走向城市，增加生产方法创新的人力投入，而非盲目地滞留在农村，墨守成规，徒然增加余粮的消耗。如果不能及时延缓农业人口的增长，余粮总额的峰值很快就会到来，饥荒的绳套开始收紧。没有了余粮的足额储备，农村就不过是被掏空的朽木，略有风吹草动，就会土崩瓦解，四散逃荒。

 

    衡量农业生产效率最重要的指标就是城乡人口的比率，比值越大表明生产效率越高，应急管理的回旋余地也越大。如果比值大于1，也就是每一个种地的农民能够养活一个以上从事工商业的城市居民。这就表明工商业对社会发展的贡献已经超越农业，生产方法的创新远比生产结果的实现更加重要。反之，比值小于1，则是每一个城市居民需要一个以上农民养活，生产效率极低。甚至工商业都不具备独立的存在价值，只是依附于统治阶级的炫耀心理。工商业的落后正是社会处于蒙昧时期的标志，人们对世界的认识极为肤浅，控制环境的能力极低。农业生产完全是靠天吃饭，应急管理的模式也极为粗陋，盲目增加农业投入，随意剥夺地方的自主权。

    中国古代的集权体制发展最为充分，各级官吏以劝课农桑为第一要务。应急体系建设肆意剥夺地方发展的自主性，分别采用郡县制集中权力的运用，科举制控制人才的培养，专卖制度垄断资源的开发。中央对地方的人财物控制堪称天衣无缝，地方财政只能仰赖中央拨款。财政“大锅饭”培养的地方官员保守而无能，自宋以后中国古代再没有出现长期分裂的局面。随着地方独立性的彻底丧失，工商业彻底沦为皇族产业。官商的发展丝毫无助于生产效率的提高，城市吸纳就业的能力也在不断衰退。据《中国人口史》估算，城市人口比例在南宋时期达到顶峰12%，此后不断下降，明朝9.7%，清朝乾隆年间7.4%，光绪年间7.1%。城市化严重倒退，而总人口从宋朝的1亿膨胀到清朝的3亿。农民没有兴趣进城，人均耕地严重萎缩。整个社会都在等级制的泥潭中愈陷愈深。

    历史上第一个突破等级制束缚的英国，具备独特的联邦制结构：西欧最为优越的王权和最为顽固的地方势力。王权的优越是基于1066年诺曼底征服所建立的封建制度，要求所有的封臣必须直接效忠于王室，也就是“我的附庸的附庸仍然是我的附庸”，从而奠定了英王至高无上的法律地位。王权的强大使得英国很早就拥有统一的货币和度量衡，而强大的法国也只能任由统一的伟大设想从1483年拖延到1789年。地方势力的顽固则是因为大陆领地的争夺战中，英王的屡次失败成为贵族和乡绅扩张势力的绝佳机会。这也是源于诺曼底征服，英国变成了法国的封建领地。诺曼底公爵既是英国的国王，也是法国国王的封臣。英王丢失了大陆的领地，地方豪强的势力逐步扩张：15世纪贵族成为政权稳定的基石，17世纪寡头和士绅控制地方政府。至于光荣革命，就不过是自私的国王被迫承认地方精英拥有国家主权而已。迫于庞大的海外利益和法国的入侵威胁，地方精英没有过分打击王室权威，努力维持君主立宪制，形成地方与中央的权力制衡体系。

    英国的光荣革命剥夺了国王的司法权和征税权，产消关系的界定成为地方事务，消费者权益逐渐被忽视，甚至出现“买者自己小心”的商业准则。劳苦大众才会遭遇假冒伪劣，权贵议员们当然没有这个烦恼。在竞争的压力下，商人势必选择更加宽松的市场环境，呆板的城市政府将为自己的保守付出惨重代价。18世纪英国政府机构主要集中于伦敦，古老的省级中心城市已经衰败，中世纪的县级城市都被新兴的工商业城市赶超，大量人口涌向增长迅速的工业乡村，城乡贸易极为活跃。头脑灵活的乡村绅士意识到大陆市场仍旧充斥着割据的城镇和保守的行会，不可能成为英国的主要市场，避开传统手工业的高端市场，开发殖民地的低端市场，用批量生产的标准产品满足亚洲、非洲和美洲普通居民的需求，运用大型机械提高生产的效率而非质量。此时的欧洲还沉浸在手工制造的落日余辉中，蔑视批量生产的偷工减料。没有人能够预知乡村工业的前景，也没有全知全能的中央扮演领航员的角色。只是因为有了城乡的自由竞争，才能打破手工业的束缚，引爆工业革命，彻底告别饥荒。现代文明的曙光，终于刺破等级制的重重阴霾，洒向人类社会。

 

    排斥竞争的等级体制只能用于中央维护稳定，土地的经营权必须完整的委托给地方政府。中央的职责仅限于垄断暴力，而非经营土地。因为中央的垄断地位不容许挑战者的存在，中央所经营的企业也会因此而获得政治优势，没有人能够与之竞争。只有地方政府之间的地位平等，才能带来企业之间的平等竞争，才能推动土地资源流向效率更高的使用者。当然，地方经营权的完整，必然带来滥用权力的嫌疑。地方竞争只能确保社会精英成为官员的座上客，而普罗大众的选择权则难免遭遇白眼。既要防范地方官员滥用权力，又要尊重地方经营的自主权。解决办法只能是政治体制改革，建立以独立监督、中立裁决为基础的法治权力体系，制定紧急状态法规范中央与地方的关系，力求经济发展与社会稳定的高度统一。

    中央与地方的关系由紧急状态法规范，可以划分为常规状态与紧急状态两种法律范畴。影响范围较小的突发事件可以完全交由地方政府自行处理，检察院独立监督处理的过程和结果即可。影响较大的突发事件需要中央的直接管理，通过直属的检察院统一调度各地资源。地方政府回归等级行政体制下，直接服从当地检察院的指挥，直到中央宣布解除紧急状态为止。

    在常规状态下，地方政府不受行政等级的限制，集中精力发展当地经济，维护稳定的职责交给直属于中央的检察院，监察与地方相对独立所带来的冲突交给中立的法院裁决，由此形成“一府两院”的权力制衡体系依据法律规定自动解决地方事务。中央不再依靠等级体制监督地方治理的过程，而转向以经济业绩和法院裁决为主要内容的结果考核。经济考核能够代替职能部门的各种发展规划，地方经营权的完整会让市场竞争焕发出前所未有的活力。地方管理手段的公正性可以在独立的监察体系中得到保障，中央维稳的意志交给中央监察机关派驻各地的各级办公机构完成。地方监察在中央的支持下，平等监督土地管理的公正性，普通民众的选择权才能获得充分尊重。经济发展，技术更新，所导致的土地用途变更才能顺利进行，开发资源的环境破坏和社会损失才能在产品价格中得到充分反映。“一边倒”的权力结构要么破坏经济发展的动力，要么扰乱社会的秩序，最终都会毁掉国家的发展前景。

 

 

 

参考文献：

[1] 张五常. 佃农理论[M]. 北京: 中信出版社, 2010.

[2] 葛剑雄. 中国人口史[M]. 上海: 复旦大学出版社, 2001.

[3] 汤普逊. 中世纪晚期欧洲经济社会史 [M]. 徐家玲，译. 北京: 商务印书馆, 1992.

[4] 波斯坦. 剑桥欧洲经济史[M].王春法,译.北京:经济科学出版社,2002.