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新型城镇化进程中的社区治理实践研究
——以安岳县岳阳镇为例
四川省委党校公共管理教研部 杨冀蓉
内容提要：本文以安岳县岳阳镇为例研究了新型城镇化进程中的社区治理实践问题。本文认为：岳阳镇社区治理取得了治理工作趋于精细化、社区便民水平有效提升、社区服务体系逐步完善、社区环境更加宜居宜业以及社区队伍建设得以加强等成效。但也存在着诸如社区工作行政化色彩浓厚、社区治理组织结构不合理、社区治理制度不够规范、社区工作者队伍建设薄弱以及新型数字化社区建设滞后等问题。产生这些问题主要有思想认识不足、保障工作不力以及管理机制不适等原因。解决以上问题，可从以下方面着手：提升居民认识，强化其社区主体意识建设；深化社区理念，优化丰富社区建设内容；纵横网络结合，建立健全社区组织体系；明确发展方向，积极完善社区治理机制；积极探索创新，大力推进数字社区建设。
关键词：新型城镇化 社区治理 安岳县岳阳镇
社区作为城市化的产物，在新型城镇化进程中的社会治理中扮演着重要的角色。“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”[1]本文以资阳市安岳县岳阳镇为例，研究了我国三线县城的社区治理，可以为平衡我国不同区域的城市治理水平，从整体上提升我国社区治理能力提供有益借鉴。
一、 安岳县岳阳镇社区治理取得的成效
安岳县坐落在中国西部浅丘地区，经济处于欠发达状态，目前正处于高速发展的阶
段。全县目前共建有城镇社区44个，有社区居民小组365个，社区专职干部155名。岳阳镇系安岳县县城所在地，现有洗墨池、四方井等13个社区、154个居民组，有居民住户57221户，县城人口179452人，流动人口34799人。
（一）社区治理工作趋于精细化
2013年，安岳县政府在经过深入考察和论证之后，首先在岳阳镇试点推开网格化服
务管理。一是健全组织网络。按照“网格区划、整体覆盖、精细管理”的原则，再尽量保留各社区原有边界的情况下，将岳阳镇划分为34个管理片、139个管理格，通过网中定格，格中定点，形成横到边、纵到底的网格化管理体系，实现了管理无缝隙、区域全覆盖。二是强化责任落实。岳阳镇成立了网格化服务管理分中心，向上对县网格化服务管理监管中心负责，对下管理各网格管理站，网格管理站监督管理网格员，网格员联合社区干部，分工合作，协调推进。三是畅通信息渠道。通过网格化管理工作公开栏以及社区干部、网格长名片，公布管理片负责人及联系电话，畅通信息渠道，组建信息网络，方便社区居民反映情况，极大地提高了社区公共突发事件应急处置能力。
（二）社区便民水平有效提升
一是加强办公活动阵地建设。近年来，岳阳镇按照每个社区的工作用房应不低于120平方米的标准自筹资金大力建设办公活动阵地。2011年底前，全镇社区活动场所均全面达到“六有”标准（有办公用房、有户外活动场所、有党员活动室、有远程教育设备、有图书阅览室、有工作制度）。二是打造多功能服务平台。以提供方便、快捷、优质服务为目标，岳阳镇通过整合社区资源，重点建设了社区便民服务大厅，设立计生、民政、社保、代办等服务窗口，实现了13个社区全部打造“一站式”服务平台，为社区群众提供一条龙服务。
（三）社区服务体系逐步完善
一是加强社区就业服务。全镇在2013年共提供公益性岗位500余个，实现了解决弱势群体就业和社会环境改善的双重社会效益；通过小额贷款、工商登记等方面给予适当帮助，积极创造条件，鼓励社区群众自主创业。二是加强社区养老服务。按照“政府扶持、市场化运作、信息化管理、社会化服务”的原则，以社区日间照料中心建设为抓手，为社区老人提供生活照料、康复护理和精神慰藉等服务。三是加强社区卫生和计划生育服务。坚持“政府主导、公益性质”原则，发动社会各界广泛参与，建立健全以社区医疗计生服务站（室）为主体、分工合理、协作密切的新型社区卫生和计划生育服务体系，提供以基本预防、保健、康复治疗为主要内容的社区卫生计生服务。四是加强社区文体服务。大力发展面向社区居民的公益性文化事业，以社区图书阅览室、老年活动中心、儿童活动中心、社区院坝为载体逐步建设起方便社区居民读书、读报、健身、文化娱乐活动场所。
（四）社区环境更加宜居宜业
一是积极开展社区环境治理。建立长效工作机制，切实加强社区环境综合治理工作。制定社区环境治理工作考核实施方案，加强社区环境治理检查力度，社区环境卫生整治纳入了常态化管理。二是深入开展社区安全创建活动。切实加强了以社区治安防控网络为核心、人民内部矛盾排查调处机制为基础的社区安全服务体系建设，加强了以社区居委会为依托的群防群治队伍建设。三是强化社区流动人口管理和服务。切实加强对流动人口的动态管理，每月坚持对重点地段、区域、单位的安全排查、重点人员的管理，做好社区矫正人员、劳教人员的帮教转化工作，每年接待来信来访、说事、调解纠纷、出各类证明等15万余人次。
（五）社区队伍建设得以加强
一是加强党群组织建设。按照“社区建支部，楼院建党小组”的要求，加强社区党群组织建设，选齐配强社区两委干部，居民小组长、楼院门栋长，着实强化社区中新社会组织党建工作，社区、社会组织群策群力抓好社区社会服务管理。二是加强社工人才队伍建设。目前，全县通过社会工作师考试取得资格证书的专业社工达14名，其中社区干部占5人。三是加强社区志愿者队伍建设。
二、安岳县岳阳镇当前社区治理存在的问题及原因
（一）社区工作行政化色彩浓厚
一是机构和职能行政化。社区不属于行政编制，但政府部门经常把社区作为行政末端，常会以下达任务的方式将那些本应该由政府行政管理部门所承担的工作移交给社区。二是运行方式行政化。政府和社区居委会对于社区的管理，更多地还是按照行政命令和政治动员的方式，社区居委会的工作主要是来自于政府的安排和部署，很多社区居委会可以自行决定的事务也要得到政府的批准和认可。三是成员公职化。现阶段社区居委会成员主要呈现社区居民选出来的社区领导和聘任的工作人员两种身份，这导致社区居委会成员上对镇政府负责，执行上面分派下来的行政任务，把社区居委会变成了政府派出机构的派出机构。
（二）社区治理组织结构不合理
在我国现有的体制下，对于岳阳镇的社区而言，有县、镇、居三层组织结构的社区治理结构，岳阳镇是城市管理的基层机关，居民委员会是岳阳镇领导下的基层群众自治组织，这种组织结构在一定程度上具有明显的不合理性。一方面，县、镇组织机构冗杂而又缺乏权威性，在县、镇、居三级管理层面上机构设置和权限呈倒三角形，居委会主任可身兼数职，这样大大降低了工作效率，使得社区中的工作开展起来非常被动，很难有时间去主动思考应该开展什么工作。另一方面，社会团体和中介性组织缺乏，除了镇政府和居民委员会以外，其它社会团体如社区志愿者协会、老年人协会等组织严重不足。
（三）社区治理制度不够规范
目前，安岳县还没有一个全县性的关于社区治理的统一规定，岳阳镇各社区的制度建设不够健全、完善，涵盖面不够，不能满足当前的工作需要。由于职能职责的交叉和承担着繁重的社区治理工作，社区居委会有着相应的责任，但并没有“权随责走”，社区居委会的管理权限没有得到相关职能部门的授权和法律认可，居委会对于自身的管理规范和权限也没有认识明确到位，常常造成越权或无权管理，更多的是给社区治理留下了空白。社区治理缺乏有效的监督管理机制，有些管理部门权力过于集中，难以做到监督和制约。
（四）社区工作者队伍建设薄弱
一是数量少，目前岳阳镇一个社区管理着千户左右的居民，但每个社区社区干部平均只有四名，工作人员严重不足；二是年龄偏大。全镇现有社区干部平均年龄44岁，新生力量薄弱；三是文化程度不高。全镇社区干部具有大专以上学历的有11人，占社区干部总人数的27.5%，大多数没有社会工作专业的学科背景，知识更新也不快；四是来源渠道单一。全镇大部分社区干部在居民中选举产生，公开竞聘和从高校引进人才较少，制约了社区工作水平和创新能力的提高。
（五）新型数字化社区建设滞后
目前岳阳镇有26个小区已升级为光纤小区。但是，这些网络的总体应用服务水平仍较低。居民对网络的应用多停留在信息查询阶段，尚未建立有效的信息服务和社区政务体系。
产生以上问题的原因主要有以下几方面：一是思想认识不足。从政府层面来看，在实际工作中，政府各级干部对社区居委会的性质、职能、作用认识还比较模糊，认为社区居委会是政府的派出机构，没有把社区居委会作为一个居民自治组织来对待。从社区自身层面来看，社区资源都来自政府，为了从政府获取资源，一些社区依附于政府。从居民层面来看，他们还没有实现从对单位、对村社的依赖向社区回归的转变，还没有真正地理解“社区”在社会发展中的重要作用。二是保障工作不力，主要表现在财政投入不大，社区工作人员不足等方面。三是管理机制不适，主要表现在现行《中华人民共和国城市居民委员会组织法》已经难以跟上社会形势的变化，我国现行的有关社区治理和居委会组织的法律法规还有许多立法上的空白，社区工作缺少整体规划等方面。
三、加强和创新岳阳镇社区治理的对策建议
（一）提升居民认识，强化其社区主体意识建设
一是注重理顺社区与政府的关系。围绕强化社区居民自治这个核心，进一步明确政府、社区居委会在社区管理中的角色和职能。政府方面切实转变职能，不再担任“千手观音”角色，真正将社会事务交给社区办理，对社区建设起组织、指导、帮助、支持、调控的作用。社区方面真正回归居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织和社区自治工作的组织者的角色。以社区为平台，实现政府管理功能和社区自治工作的组织者的角色。以社区为平台，实现政府管理功能与社区自治功能互补，行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动，实现提高社区自治能力，强化社区自治功能的目的。二是注重优化社区自治环境。政府要把服务社区、服务居民作为强化管理着眼点，将工作重心下移到社区，为社区提供有效的公共产品服务，要将社区自治组织作为政府管理的新的依托，引导居民实现自治。三是注重扩大居民的参与程度。强化宣传教育，着力打造社区文化，增强社区居民的归属感和认同感，增强居民主人翁意识。充分发扬民主，大力宣传社区自治，切实增强社区民主意识，建立居民参与民主治理的机制，建立健全社区居民民主议事、民主治理、民主监督等制度。
（二）深化社区理念，优化丰富社区建设内容
一是完善社区基础。采取“上级争取一点、财政支持一点、动员辖区单位捐助一点、社区募集一点”的方式，积极筹措资金，将未建设办公活动阵地的社区，分步纳入建设规划，逐步实现全部社区办公活动阵地建设达标。二是优化社区服务。坚持“把社区当家庭、把群众当家人、把民生当家事”的理念，推广洗墨池社区服务“四项工程”（即：便民工程、创业工程、平安工程、文化工程），带动全镇社区拓展服务领域。三是美化社区环境。岳阳镇结合县城创建省级文明城市，加强环境卫生整治，打造“舒心”社区环境。
（三）纵横网络结合，建立健全社区组织体系
根据《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发（2010）27号）文件精神，结合岳阳镇社区实际，一是构建纵向党组织体系。按照“一社区一总支”组织设置党组织，发挥其在社区基层的政治领导核心作用。以社区党总支为龙头，设立居委会党支部，建立健全社区党的基层组织。二是构建横向党建协调网络。在社区党总支的领导下，按照便于管理、便于服务、便于居民自治的原则，科学设置社区居民委员会，加快城乡结合部、城中村、新建住宅区、流动人口聚居地的社区居民委员会组建工作。新建住宅区居民入住率达到50%的，及时成立社区居民委员会，实现对社区居民的全员管理和无缝隙管理。同时，健全社区居委会下属的委员会，建立有效承接社区管理和服务的人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育、群众文化等各类下属的委员会，切实增强社区居民委员会组织居民开展自治活动和协助镇政府加强社会管理、提供公共服务的能力，形成左右联动的社区居民委员会组织体系新格局。三是配强配好社区党组织班子。抓住机构改革、充实基层的契机，通过采用公开选拔、竞争上岗的途径，面向社会选聘社区党组织工作者，把政治素质好、年纪轻、事业心强、熟悉社区管理，善于做群众工作的党员干部选拔到社区党组织来，选强配好社区党组织班子。
（四）明确发展方向，积极完善社区治理机制
当前的社区治理，必须按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的要求，形成“共同建设、共同享有”的社会治理新机制、新格局。一是健全社区治理各项制度。坚持和发展社区民主选举制度，进一步规范社区民主选举程序，加强对社区居民委员会选举工作的领导和指导，探索社区流动人口在居住地参加社区居民委员会选举的方式方法，保障其民主政治权利。完善社区民主管理制度，进一步健全社区居民自治机制，推广社区党员或党员代表议事制度，深入开展以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践，以自我管理、自我教育、自我服务为主要目的的民主治理实践，以居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践，全面推进居民自治制度化、规范化、程序化。建立重大事项的监督和落实保障制度，重点完善社区居民代表大会和舆论的监督职能，依靠居民代表大会，对社区重大建设和事项的落实进行监督，利用社会舆论对社区重大建设和事项的落实进行监督。二是完善社区治理日常工作机制。把工作重点进一步转移到社区治理和服务上来，按照居民活动空间最大化、服务设施效益最优化的要求，改进社区居民委员会服务场所管理，方便居民群众使用。建立健全社区居民委员会与驻区单位协商议事制度，推行分片包块、上门走访、服务承诺、结对帮扶等做法，密切社区工作人员与社区居民的关系。实行错时上下班、全日值班、节假日轮休等工作制度，方便群众办事。建立健全社区党组织与社区居民委员会联席会议制度，规范社区居民委员会财产、、档案、公章管理，确保社区居民委员会工作有效运转。三是加强社区工作队伍建设。强化社区干部培训、考核，选聘专业人才充实社区干部队伍，切实提高社区干部治理水平和服务能力，充分调动社区干部工作积极性，促进社区治理专业化、科学化。
（五）积极探索创新，大力推进数字社区建设
一是充分利用宽带互联网平台，大力推进服务型社区建设；二是充分利用远程教育网平台，大力推进学习型社区建设；三是创新建立社区微博，大力促进新型社区建设；四是建立完善人口信息管理系统平台，大力推进务实型社区建设；五是设立短信服务平台，大力推进和谐型社区建设。
（本文在写作过程中得到安岳县县委办吴度国副主任以及岳阳镇政府相关人员的大力支持，在此一并致谢！）
