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川渝农村新型金融组织培育问题研究
重庆市委党校 刘娟
内容提要：农村新型金融组织是激活城乡金融资源要素，以城带乡推进新型城镇化的重要力量。本文通过调研川渝地区发现，农村新型金融组织在开发多种信贷产品、简化信贷交易流程、探索信贷合作方式等方面进行了一定程度创新实践，并积极服务农村金融市场，努力满足多样化农村金融需求。但是，作为新生事物，还存在组织设立城市化倾向、身份定位模糊、资金规模受限，内控管理不全等问题。因此，今后可考虑从完善法律法规、加强组织建设、健全配套机制、加大政策扶持、加强监督指导等途径的创新措施培育川渝农村新型金融组织，使其健康、稳定、可持续发展。
关键词：农村新型金融组织； 培育； 路径
一、引言
从我国农村金融实践来看，在广大农村地区已形成以农村信用社为基础，商业银行、政策银行分工协作，农村民间金融为补充的农村金融组织体系，且政策性保险公司、担保公司等与之并存。然而，伴随国有商业银行撤并，农村信用社商业化改革、农村政策银行供给不足以及民间金融发育艰难的现实，农村经济资金供给不足，尤其是大量分散、小额、多样化的农村金融需求长期未得到有效满足。资金短缺依然是制约农村经济发展与农民生活水平提高的主要障碍，农村因经济社会发展落后而成为统筹城乡发展、推进新型城镇化的主战场。
为了增强农村金融服务能力、增加农村金融有效供给、培育适度竞争的农村金融市场，2006年，我国启动新一轮农村金融体制改革，逐步调整放宽农村地区银行业金融机构市场准入政策；2009年，中央一号文件明确提出，在加强监管、防范风险的前提下，继续逐步放宽市场准入，大力发展小额信贷组织、村镇银行、农村资金互助社、贷款公司等农村新型金融机构；2013年，十八届三中全会指出发展普惠金融，主要从金融需求角度，为被传统金融所忽视的欠发达地区和弱势贫困群众提供各类金融服务，支农金融创新将大有发展。在这种背景下，培育壮大农村新型金融组织也是大势所趋。
同样地，川渝地区在此轮政策引导下，积极培育发展农村新型金融组织，旨在推动城乡一体化、新型城镇化建设。而经过近几年的探索实践，农村新型金融组织培育的实际做法和运行情况怎样？是否增加信贷供给、解决当地发展融资难的问题等，需要我们进一步关注和思考。本文对川渝有关地区进行调查研究，并选择其中的TN村镇银行、YL村镇银行、BS贷款公司、KX资金互助社、YL小额贷款公司等农村新型金融组织进行具体分析，以期为西部农村新型金融组织培育发展提供借鉴【1】。
二、川渝农村新型金融组织培育现状
（一）培育村镇银行为主，不断增加组织种类
近年来，在政策指引下，全国各地大力培育和发展农村新型金融组织。截止2012年9月，全国共组建农村新型金融组织859家，其中村镇银行数量为799家。从地区分布看，中西部村镇银行481家，占60.02%。另外，“只贷不存”小额贷款公司目前已达到7839家。以重庆为例，2012年，农村新型金融组织27家，其中村镇银行24家。但小额贷款公司已达到243家；以四川为例，2013年，农村新型金融组织48家，其中村镇银行45家，贷款公司2家，资金互助社1家。而小额贷款公司293家。正如周慕冰（2011）提出，银监会在机构培育上，将重点支持村镇银行发展，而在地区分布上，优先向中西部欠发达地区、不发达县域倾斜。因此，从川渝农村新型金融组织培育情况看，总体数量不断增加，以村镇银行为绝对主导，并辅以大量小额贷款公司。
（二）开发多种信贷产品，满足多样化需求
目前，农户和微小企业往往因缺乏贷款抵押品而无法获得传统农村金融信贷供给，特别是西部农村地区，农民和涉农企业融资渠道窄、银行网点少。调查发现，以村镇银行为主的农村新型金融组织依托自身的优势与信贷需求特点积极开发多种信贷产品，探索抵押替代机制，尽可能满足多样化资金需求。如，TN村镇银行通过“公司+农户”、“协会+农户”等产品为农户提供生产经营的流动资金，其中“个人信用小额贷款”、“个人消费贷款”具有速度快、灵活性强的特点；此外，还为企业提供企业联保授信、商户联保授信等信贷方式。而YL村镇银行则通过建立业务联络员联保制度，探索有效的抵押品替代机制。即外聘各行政村有威信、有一定担保能力的村民或村干部为业务联络员，并成立联络员联保小组，为辖区内贷款承担联保，且每位联络员对所介绍贷款提供保证担保，以此形成相互制衡机制，增加信贷覆盖面。
（三）简化信贷交易流程，提升服务水平
农村新型金融组织具有组织结构简单、决策链条短、操作灵活、审核高效等特点，通过简化手续流程、规范管理等方式提升信贷服务水平与经营效率。TN村镇银行、BS贷款公司和YL小额贷款公司对自然人贷款审批时间一般在3-5个工作日，对企业法人贷款审批时间一般在5-7个工作日。而对于KX资金互助社来说，互助资金全体成员每15天组织一次中心交流活动，讨论中心成员提出的借款申请项目，并由当天参会的入股人员表决审批。凡当天参与活动的半数以上的入股人员表决同意，该笔借款被批准，并当场公开发放借款。可以看出，较之传统信贷交易繁琐流程，农村新型金融组织缩短流程，改进效率，为借款人提供更方便的服务。
（四）探索信贷合作方式，加大金融供给力度
事实证明，无论是村镇银行、贷款公司还是资金互助社，甚至小额贷款公司，在信贷支农方面，都有各自特点与不足，其中自有资金规模有限是共同面临的一个难点，并在一定程度上影响信贷力度。探索多种信贷合作方式，实现资源重组，并产生更大的资本效用。YL村镇银行、KX资金互助社对此进行了有益实践，对于YL村镇银行，一是通过参股资金互助社，进行零售业务批量经营，扩大互助社规模，增加农户贷款受益面；二是与商业银行、贷款公司形成分层次、多样化银行服务链，支持农产品收购企业、龙头企业、种养大户及个体工商户的大额、中长期信贷需求；三是与政府合作，发挥政府支农资金与金融信贷资金的杠杆作用，引导社会资本共同参与新农村建设。对于KX资金互助社，则是借助农户、政府、社会三种合作力量，调动自有资金、扶贫资金、社会资金参与农户信贷，加大金融供给力度。
（五）严格风险管理，实现稳步盈利
严控金融风险既是金融市场稳定发展的必然要求，也是农村新型金融组织良好培育发展的关键环节。村镇银行、资金互助社、贷款公司等都制定了相对完善的风险控制机制，并在此前提下实现逐步盈利。YL村镇银行引进农业保险，发展生猪、兔等养殖产品保险种类，并与人寿保险公司合作开发“贷款人无忧”保险，降低借款人意外伤害带来的贷款损失。TN村镇银行建立与其规模及复杂程度相匹配的风险治理架构，贷款五级分类全部正常，无不良贷款、展期贷款及重组贷款。KX资金互助社通过公示、监督员、章程等方式实施风险监管，尤其是依托本地区小额信贷机构进行指导和日常监督，很好地进行了风险评估与管理。而YL小额贷款公司则设计了针对不同群体的防范风险办法，一是对于房屋抵押贷款，采取家庭成员（16岁以上）联保方式；二是针对无法提供质押但有固定收入来源的个人信用贷款，同样实行家庭成员联保，并购买36元人身意外保险；三是针对参加商会的贷款者，将商会负责人名下的不动产进行抵押后对其进行一定额度的授信，商会成员借款时通过商会负责人签字发放；四是对于农户贷款，由乡镇干部对借款农民的还款能力及用途进行考察并对其进行担保。调查发现，以上调查对象在成立初都实现盈利，而且培育了较好的风险控制能力。
三、川渝农村新型金融组织培育中存在的问题
农村新型金融组织的培育和发展对于解决广大农村地区金融供给不足、竞争不充分，农村经济发展动力不强等问题起到了较好的促进作用，并在信贷产品、信贷服务、信贷方式等方面表现出不同于传统金融机构的优势特点，更好地满足了农户和微小企业金融需求。但是作为刚培育起来的新生体，在社会认识度、发展持续性、市场适应性等方面还存在一些问题，具体如下。
（一）组织设立呈现城市化倾向，支农效果减弱
根据银监会“先努力解决服务空白问题、后解决竞争不充分问题”的原则和步骤进行试点，农村新型金融组织似乎应当设立在村或镇一级，因为村镇一级更靠近农户，属于金融服务的边缘区。但事实是，除了资金互助社外，村镇银行、贷款公司亦或小额贷款公司大多设在县域或郊区，不是“村镇化”而是“城市化”。以重庆为例，已设立的24家村镇银行均落户区县城市，据统计，在已经批准设立的200多家小额贷款公司中，只有25家设立在区县乡镇范围内。由此可见，大部分农民仍然很难接触此类新型金融组织，从而难以充分体现农村新型金融组织的支农效果。在调查中发现，多数农民因误认村镇银行是私人银行而不敢轻易涉足。可见，新生金融与农民之间还有很大的沟通距离，需要逐步建立信任。
（二）身份定位模糊，发展动力不足
明确的身份定位是农村新型金融组织持续发展的法律保障和激励动力。当前，资金互助社与小额贷款公司的身份定位较为模糊不定，不利于长期持续发展。调查显示，对于资金互助社而言，目前尽管中央对引导发展农村资金互助社有暂行办法，但是一直没有相关配套的法规政策和制度安排。如，在身份确定方面，资金互助社有在工商登记的，也有在民政部门登记的，法律身份不明确，带来监管缺乏。从而经营业务难以得到法律保护，相关权益的维护也受此影响，进一步使得会员对资金互助社的合法性产生疑虑，影响资金互助社长期发展。对于小额贷款公司而言，小额贷款公司虽定位为“只贷不存”非金融企业，但缺乏相关配套政策，未取得金融许可，不受中国银监会监管，而地方监管往往力不从心。虽然，现行政策允许小额贷款公司在满足一定条件下可转变为村镇银行，但需要现有银行业金融机构作为主发起人，这必将弱化小额贷款公司原有股东的监督激励优势，进而不利于改善农村融资状况。
（三）资金规模有限，信贷供给受限
虽然农村新型金融组织已在不断探索信贷合作方式以扩大信贷供给规模，但总体来看，自身规模较小，实力有限，大多面临供给资金规模较小而贷款需求大的矛盾。调查发现，村镇银行因当地群众了解不够、传统金融竞争而面临吸储压力大的问题。资金互助社因受限于当地农村经济发展水平而使其农户入股资本不足，能获得贷款的农户仅占想要借款农户的少数。如KX资金互助社的马营村408户农户中，已申请借款有200多户，需资金96.8万元，而互助社资金总额才17.15万元，无法真正满足农户发展需求。而小额贷款公司因“只贷不存”经营模式使其放贷资金长期不足，虽允许性银行拆入资本金50%用于放贷，但实际上愿意放贷的银行极少，即使能够融资，多数参照普通工商企业贷款利率执行，还需固定资产抵押或担保，小额贷款公司仍然面临信贷资金缺乏的困难。
（四）内控管理不全，经营能力减弱
内控管理在很大程度上反映经营能力，是组织健康发展的核心要素。调查发现，村镇银行、资金互助社、小额贷款公司都存在一定程度的内控管理问题。如TN村镇银行存在的内控薄弱环节表现为：一是部分重要业务内部控制有待加强，制度的适用性不够，操作环节控制不严；二是会计业务检查辅导工作力度不够，关键环节仍存在把关不严、监督不到位的现象；三是授信业务“三查”等基础工作比较薄弱，客户经理业务素质不高导致贷前调查质量偏低。KX资金互助社面临风险意识的建立、借款资金损失的界定及核销、风险评估体系的建立等风险控制制度不全与内部办公人员技能不够强、办公条件较为落后的现实。而小额贷款公司虽按照公司规定进行管理，但在业务开展中会带有个人倾向色彩，不免家长制管理的嫌疑，从而增加经营风险，影响可持续发展。
四、川渝农村新型金融组织培育问题的对策思考
在传统金融机构不愿或无力进入农村金融市场的情况下，培育具有“草根优势”的农村新型金融组织是我国农村金融改革的一个理念调整，按照政策设计初衷，农村新型金融组织将立足农村本地，发挥贴近农村的地缘优势，充分利用社会资本来降低交易成本，拓宽农户和农村中小微企业的融资渠道，增加农村信贷供给总量。而且，从当前川渝样本情况看，仍然存在发育不良、对市场变化的适应能力弱等问题，那么，如何在政策引导下，培育出既符合当地农村经济发展现实，又能实现可持续性发展的农村新型金融组织，是川渝乃至全国农村金融改革与经济发展的重要任务。
（一）从法律法规途径保障农村新型金融组织健康发展
农村新型金融组织作为新生事物，尚缺乏相关金融法律法规，虽有《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》、《关于小额贷款公司的指导意见》、《农村资金互助社管理暂行规定》等政策文件，但还未出台专项法规。建议国家层面在深入调研基础上，颁布《村镇银行管理法》、《小额贷款公司融资法》、《资金互助社监管法》等专项法律法规。探索逐步放开准入标准，允许信托类、保险类非银行金融机构发起设立村镇银行；允许小额贷款公司在一定条件下变更为村镇银行，并逐渐发展为社区银行；适度降低注册资本金鼓励小额贷款公司在乡镇层次增设机构；逐步建立存款保险制度，打通退出渠道，减少因倒闭而产生的存款和财产损失；等等。而川渝地区应借助统筹城乡综合配套改革实验区的机遇，在相关重要领域进行机制创新、试点示范。
（二）从组织建设途径提升农村新型金融组织持续发展内力
一是提高从业人员文化和业务素质。强化农村新型金融组织从业人员的资格认证，尤其是信贷业务人员的专业素养，确保从业人员合规合法地开展工作。对于中高层管理人员，需严格审查从业经验和职业操守，增强管理、督导指挥能力；对于一般从业人员，需严把录用关，实施和完善严格的岗位培训制度，有针对性地开展以职业操守、岗位操作技能和风险防范等为主要内容的岗前和岗中培训，严格培训考核，提高从业人员的专业素质和业务水平，提高制度执行力，使业务发展与制度执行保持较高的协同性和契合度。
二是强化内部管理创新。通过按照银监会要求与借鉴相关管理经验，对新培育农村新型金融组织规章制度进行梳理、补充与完善，做到“内控优先、制度先行”；通过合理配置资源，健全内部制约机制，根据岗位性质、工作负荷与业务发展需要配置一定数量中后台管理人员、合规风险管理人员、审计员及科技管理员，及时梳理、修订和补充各业务线的内控管理制度，使内控制度渗透到各业务过程和操作环节，防范内控风险隐患；通过建立会计督导制度、规范会计业务操作，强化会计流程控制，提升会计综合管理水平。
三是积极投入信贷产品创新。川渝地区间农村经济发展水平、地理环境、生产经营及社会资本等具有较大差异，农村新型金融组织应根据当地农村金融需求多样性特点开发信贷产品，避免金融服务同质化。如重庆地区而言，积极探索“企业+基地+农户”的订单农业信贷产品；增加存货、应收账款等动产抵押和权利质押以及农林地的“三权”抵押来扩大抵押品范围；结合政府扶贫、创业、西部大开发政策，探索小额扶贫贴息贷款、返乡农民工创业贷款、库区失地农民创业贷款、“农家乐”贷款等信贷产品。
（三）从配套机制途径优化农村新型金融组织金融生态环境
一是加大对农村新型金融组织的宣传力度。作为新兴事物，农村新型金融组织对很多人来说还比较陌生，尤其是川渝偏远农村地区。调查发现，农户对村镇银行、小额贷款公司由于不熟悉而不了解相关金融服务，从而未达到农村新型金融组织服务三农的目的。因而，需要政府和相关金融组织深入基层做好宣传，利用报纸、电视、宣传栏、宣传册等方式让更多的农民了解、信任农村新型金融组织，接触并能够享受到相关便利金融服务。
二是探索农村新型金融组织发展的长效机制。通过川渝地域经济纽带，以农产品生产加工流通为突破口，尝试建立川渝两地农村新型金融组织业务互惠合作机制。通过相关支付系统、征信系统联网运行，构建预警机制平台。通过完善信用档案电子化建设，尝试建立征信成果运用机制，加强信用户、信用村、信用乡镇建设，将基层诚信组织建设与征信体系结合起来，把评价结果纳人地区各级政府及相关部门考核范畴。通过多方联合健全风险分散机制，尝试建立由地方政府、担保公司、保险公司、企业、和农村新型金融组织等几方参与的农村信贷担保模式。有条件的情况下，地方政府应大力推动成立政策性农村融资担保机构，如重庆的兴农融资担保公司。
（四）从政策扶持途径增强农村新型金融组织持续发展动力
一是加大财税支持力度，缓解成本压力。一方面规范财政补贴，完善农村新型金融组织涉农贷款奖补机制，增强服务三农动力；鼓励设立在县域的农村新型金融组织逐步在乡(镇)村设立营业网点，并给予一定额度的创业奖励。另一方面完善税收优惠政策，争取中央对川渝地区农村新型金融组织在营业税与所得税方面的更多优惠政策，根据基准利率上浮程度的不同设定不同的税收优惠。同时，按“业务属性”而非“机构属性”来制定税收优惠，在税率及税收减免等政策上农村新型金融组织统一平等对待。如，政府对村镇银行的3%营业税政策及对农户房贷5万元以下减征所得税的政策，应考虑扩大到小额贷款公司。
二是争取国家农村新型合作金融政策试点，增强发展活力。国外经验看，合作性金融在满足农户、弱势和小微企业金融服务，促进城乡均衡发展方面发挥不可或缺作用。今年中央一号文件强调农村新型合作金融组织的发展。由此，川渝地区要立足本地区优势，积极争取农村新型合作金融组织培育试点政策，以已有农民合作社为基础开展信用合作探索，或推动贫困村资金互助组织升级发展，增强农村新型金融组织持续发展活力。
（五）从监管指导途径促进农村新型金融组织稳定发展
一是建立多层次监管制度。以监管部门为主，在贷款风险定价、风险金补贴、保险补偿等方面为农村新型金融组织设计风险防范机制；以行业协会为主，建立行业激励制度，用行业自律管理代替部分政府管理，既节约监管成本，又促进政府与农村新型金融组织之间的沟通；以农村新型金融组织为主，建立信息披露制度，定期在营业场所或媒体上公布相关经营状况，并接受监管部门、业内专家等组成的评价机构的评估，同时为公众提供充分信息，增强市场对经营者、借款人、监管者的制约。
二是建立差异化监管方式。对不同类型农村新型金融组织实施分类监管。对于村镇银行，可考虑比照其他商业银行全面实施审慎监管，设立专门监管指标体系，定期或不定期进行考评，并将考评结果公示，作为对村镇银行综合评价、行政许可和从业人员履职评价的参考依据；对于贷款公司，加大监管部门对投资人的监管力度；对于资金互助社，在完善相关法律法规基础上，应积极探索建立以自律管理为基础、银行业监管部门为主体、地方政府风险管理为保障、社会监督为补充的监管体系；而对于小额贷款公司，应逐步明确人民银行及其分支机构对小额贷款公司的监管主体资格，避免地方政府或工商管理等部门多头监管或真空监管，同时，成立协会组织，加强行业自律，在政策宣传、业务指导、风险管理等方面发挥作用。
【1】由于信息保密的需要，文中具体农村金融组织名称均以字母替代。
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