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以土地制度改革驱动“人的城镇化”改革发展
——以重庆为例
重庆市委党校 陈霄
内容提要：党的十八届三中全会提出了坚持走“以人为核心”的中国特色新型城镇化道路，重庆市委四届三次全会明确了以“五大功能区”为核心的新型城镇化发展体系。为贯彻和落实中央和市委关于积极稳妥推进“人的城镇化”的战略部署，本文在调查研究的基础上，认为：现行土地制度是推进“人的城镇化”的最大掣肘，在新形势下需加快土地管理有关制度改革，解决城镇化投融资瓶颈，让转户进城农民能够成为土地增值收益分配主体。在此基础上，提出了“建立“空间城镇化”与“人口城镇化”协调发展的机制”、“主动谋求“土地财政”转型升级的发展新思路与新路径”、“建立“实惠于民”的土地增值收益分配新结构”等三项建议，以期为更好制定推动重庆市“人的城镇化”发展的相关政策有所裨益。
关键词：土地制度；人的城镇化；空间城镇化
一、引言
土地制度在推动中国经济发展转型中具有十分重要的作用。这集中表现为：发轫于上世纪70年代末期的以“两权分离”为核心的农村基本经营制度，为工业化的原始积累提供了必不可少的条件。同时，稍晚于农村土地制度改革，上世纪80年代末的城镇土地制度的市场化改革，又形成了推动城镇化快速发展的动力。尽管土地制度改革成为工业化和城镇化的双重助推器，但迄今也造成了严峻的问题：城镇化不但严重滞后于工业化，且城镇化的真实质量不高，空间城镇化远远大于人口城镇化。按城镇户籍人口的口径统计，相应人口比重从1978年的17.92%上升到2013年的35.2%，增长约1.7倍；但同时，中国城市建成区面积由1981年的0.7438万平方公里增长到2013年的4.36万平方公里，增长约4.39倍。因此，空间城镇化明显高于人口城镇化进程。快速扩张的城镇空间如果不能吸纳相应的人口，就必然会带来严重的后果，包括给资源、环境带来巨大压力甚至造成破坏，严重影响耕地保护和粮食安全等[[1]]。为此，党的十八届三中全会提出：坚持走“以人为核心”的中国特色新型城镇化道路，稳步提高户籍人口城镇化水平。理论界的共识在于：只有通过农民市民化，才能够真正有效提高户籍人口城镇化率。据统计，目前我国的常住人口城镇化率为53.7%，在城镇大约有2亿多流动的农民工，他们并未进入到城镇保障体系，在未来20-30的时间内，还将有2-3亿的农民进入城市，因此，要实现如此大规模的农民市民化工程，仅依靠政府的公共财政支出是绝不可能实现的，只能够通过对现行土地制度进行二次改革，尤其是对农村土地制度进行更加科学、灵活的设计，促进土地由“资源保障”向“财产保障”转化，才能有效破解农民市民化的根本瓶颈。
二、重庆市：土地制度、户籍制度改革与城镇化
设立统筹城乡综合配套改革试验区以来，重庆城镇化率由48.3%（2007年底）提高到56.98%（2012年底），产业结构比例由12.9∶44.6∶42.5（2007年底）调整为8.2:53.9:37.9（2012年底）。可以看出，重庆工业化与城镇化的水平大致呈逐年提高的趋势，但工业化的速度快于城镇化的速度。因此，重庆先后推行土地制度改革和城乡户籍制度改革，试图以自上而下的强制性制度变迁的方式，推动农村劳动力进一步向城镇非农部门转移，以提高城镇化发展的速度。
（一）土地制度改革
1.确权赋能
据不完全统计，重庆目前已在全域范围内进一步将宅基地、承包地土地确权到户，目前大约90%以上的农户都有了关于土地权属的证明。其次，进一步推动农村集体资产量化登记确权，使土地权利落实到户，以解决农村集体土地产权虚置的问题。另外，按现行法，农民土地使用权一般不允许抵押，但重庆利用统筹城乡综合配套改革试验区的先发政策优势，历时三年实践，经各区县农村土地及房屋抵押贷款的试验，建立了抵押风险规避机制，最终自上而下确立了农村“三权”（承包地、宅基地、林地）抵押的思路、方式和机制。
2.产权自由交易
一是建立了农村土地交易所。农民的各类土地承包经营权（包括林地使用权）可以依据产权人的意志和市场需求，自由地进行转包、租赁、抵押等，这降低了产权交易中的信息不对称现象频率的发生，减小了交易成本和制度摩擦成本。
二是建立了“地票”交易制度。“地票”交易制度主要是针对宅基地等农村集体建设用地。通过“先补后占”、市域范围内“指标”流转的方式，使远郊区农民宅基地的价值得到彰显，如果能够在“地票”交易的前提下，进一步研究显化农民对于宅基地增值收益的合理分配机制，则有利于为下一步实现“地利共享、涨价归公”的土地资本化运作奠定良好的基础[[2]]。
（二）户籍制度改革
重庆市于2010年启动了大规模的户籍制度改革。至今，已超过390万农民转户，但其中相当部分农民仅是转了户，但并未真正进入城镇生活、就业，这就造成了现阶段重庆户籍制度改革中的“半城镇化”这一现象。根据2012-2013年市委党校课题组对全市8个区县的乡镇（北碚区金刀峡镇、南岸区迎龙镇、永川区双石镇、大足区宝兴镇、忠县石黄镇、奉节县红土乡、黔江区濯水镇、石柱石家乡）共计294个转户农民的问卷调查，大致存在四个现象。一是“转户但进城少”现象。大多数转户农民的户籍转入地为当地乡镇（73.47%），且大多数转户农民的实际居住地仍然为转户前户籍所在地（79.93%），即仍然居住在农村，没有进入城镇。二是“转户但退地少”现象。目前转户农民对是否退地持观望态度，7.82%的转户农民退出了承包地（可能由于土地保留过渡期政策），44.52%的转户农民退出了宅基地（可能与地票交易有关）。三是“转户但务农多”现象。据调查结果，74.49%的转户农民具有在城镇从事非农职业的需求，但总的来看，现从事非农职业的仅占调查总数的29.93%，仍然从事农业耕作的占55.1%，无任何职业的占14.97%。四是“转户但参保少”现象。根据调查结果，大部分转户农民仍然参加原来的农村合作医疗保险（86.39%），且大部分转户农民未参加城镇养老保险（66.67%）。因此，被调查区域在推进户籍制度改革工作的总体现状是：大部分农民虽然已经转户，但仍旧居住在农村，仍然以从事农业为主，没有享受到城镇的就业、医疗、教育、住房、养老等公共服务[[3]]。
（三）评论
从目前来看，重庆推进户籍制度改革的阶段性特征可表述为：转户农民在享有农村“土地”保障的同时获得了享有城镇社会保障待遇的权利，但多数转户农民的这一权利并未得到有效实现，至少在目前尚未得到完全实现。因此，部分农民仅在“户籍”意义上变成了城市人，离“市民化”的目标还相距甚远。在对基层政府官员的访谈中发现，用于支付大规模农民转户后社会保障的财政资金无法落实，是造成区县政府缺乏推动户籍制度改革的内在激励的一个重要原因。而在现有税收体制下政府筹集用于支付新增城镇人口公共产品供给的巨大财政资金是很困难的，那么，重庆户籍制度改革的阶段性进程中出现“半市民化”现象则难以避免。因此，在不挤占既有城镇人口公共福利空间的前提下，如何解决用于支付新增城镇人口公共福利的资金“瓶颈”是重庆继续推进户籍制度改革的关键性问题。
三、现行土地制度对“人的城镇化”发展的三个制约
（一）耕地“数量”控制原则提高了城镇建设用地供给的刚性
为确保粮食安全，我国实行以计划手段保护18亿亩耕地红线的制度，即通过行政计划内的年度新增建设用地指标审批和分解确定地方的城镇建设用地规模，但地方对城镇用地指标的需求远远大于其计划内的供给。我市根据“耕地总量占补动态平衡”的思路，在城乡建设用地增减挂钩的基础上，创设了“地票”制度，通过行政主导、市场化运作的方式，通过计划外的途径解决了一部分商业性开发用地的指标问题。但总的来看，“地票”制度受制于城乡建设用地增减挂钩制度这一“母体”，而后者只是国家以行政方式分配城镇建设用地指标的一个边际补充，它很难全面解决有效我市解决城镇化加速发展中的土地供给问题。另外，由于地票的组织者和实施者是区县、乡镇政府，具有以行政方式模拟市场化交易的性质，容易造成下级政府在执行中产生对上级政策的扭曲。我们在调研中还发现，一些地方进行的“宅基地复垦”只是为了应付验收指标而不得不这样做，验收后的造出来的田块大多缺乏耕种价值。
（二）传统的“土地财政”路径不可持续
毋庸置疑，依靠政府土地储备这一重要的融资平台，土地财政为近些年我市城市发展和大规模基础设施建设提供了强大的资金支持，是我市工业化和城镇化举快速发展的重要推动力量。同时，也应该清醒认识到，这种方式的消极作用已日益凸显。一是，土地财政集中体现为房地产财政。城市发展必然导致城市化成本不断上升，即土地征收拆迁成本不断提高抬升了政府储备及出让商业及住宅类用途土地的门槛，最终成为房价高企的重要诱因。二是，低价出让工业用地的制度造成了土地资源利用效率低下、甚至严重浪费等问题，经调研发现，我市一些工业园区容积率偏低和地均产出率偏低普遍存在，有的甚至还出现违规改变土地使用用途用于商业开发的现象。三是，地方政府债务风险凸显。据不完全统计，截至2013年12月底, 重庆市政府（市级、区县和乡镇）负有偿还责任的债务余额为3070.39亿元，相对于我市的“双欠”市情，债务负担较高[1]。根据我们调研发现，在“GDP”政绩观的影响下，区县一级些政府类投资项目摊子铺得太大，从决策到实施缺乏科学合理的程序，造就了很多不合理的项目和债务。
（三）现行土地增值收益分配的机制难以分担农民市民化的资金成本
现行城镇化中土地增值收益分配的机制是：政府从位于城市发展规划区的农民手中征收土地并以储备土地为抵押向银行融资进行土地一级开发，经向开发商出让后获得土地开发的第一次溢价收入；开发商获得土地使用权后以此为抵押向银行融资进行房地产开发（土地二级开发），且向购房者预售房屋回笼资金并及时向银行清偿贷款，取得房地产销售利润，同时，银行以按揭的形式向购房者发放贷款，他们获得了房地产开发的第二次溢价收入；一些购房者根据市场行情（往往是房屋价格越来越高的预期）持有多套非自住房屋资源，获得了商品房交易的风险溢价收入。这样，他们形成了五大利益群体，主导了城镇化进程中的土地增值收入分配格局。而根据我们的调查，大部分转户进城的农民并不来自主城郊区，而来自较远的区县或其他省市，这部分群体在农村的土地大多并未处于城市发展规划区内，其土地的财产收益属性不明显，让他们带着财产收益进城是不现实的，且在原有城镇公共服务供给相对饱和和现有城镇化利益集团不断固化的情况下，很难享受到与其他城镇居民同等的市民待遇。尽管我市自2010年启动了户籍制度改革且目前已进入了常态化的阶段，但公共财政越来越难以支付新增城镇人口的公共服务支出，可能是我市推行“人的城镇化”进程中一个不可忽视的重要问题。
四、以土地制度改革驱动“人的城镇化”发展的建议
（一）建立“空间城镇化”与“人口城镇化”协调发展的机制
建议按照十八届三中全会关于推进农业转移人口市民化的精神，遵循我市城镇化发展“五大功能分区”的空间思路，建立“空间城镇化”与“人口城镇化”协调发展的机制。一是，编制与五大功能区城镇最佳容纳人口规模相适应的城镇发展空间规划。以城镇区位、产业结构、公共服务承载力等因素为基础，对城镇农业转移人口迁移密度进行科学预测和评估，制定不同等级和层次的城镇迁移人口规划，并在此基础上编制与之适应的城镇发展空间规划。对人口迁入密度高的城镇（例如都市核心区、都市功能拓展区和城市发展新区）增加相应的新增建设用地指标，对人口迁入密度低或负迁入的城镇（例如渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区）严格控制新增建设用地指标，严格杜绝 “建城不见人”等现象的发生。二是，构建城镇建设用地指标增减与户籍人口增减相挂钩的动态机制。对我市的户籍制度改革和农村土地制度改革进一步联动起来，建立适应人口城镇化水平的用地指标供给考核机制。对完成农民市民化年度目标的区县提供与之适应的新增建设用地指标，对未完成农民市民化年度目标的区县扣减相应的新增建设用地指标。三是，进一步将改革地票制度的内在缺陷与转户农民自愿退出宅基地使用权有机结合起来。在对城乡建设用地增减挂钩制度进行深刻反思的基础上，改变过去地票复垦和验收环节中“只重数量不重质量”的做法，按照新增耕地可耕种性和丰沃程度确立新的验收标准，重点对已在城镇稳定就业和定居的转户农民制定鼓励其自愿退出宅基地的地票收益补偿和分配方案的相关政策。
（二）主动谋求“土地财政”转型升级的发展新思路与新路径
在正确审视现行“土地财政”弊端的前提下，进一步转换“土地财政”的方式和路径。一是，适度考虑在征地过程中以“财务平衡”原则代替“收益”原则。可借鉴日本、韩国、我国台湾等地城市发展的经验，建立城镇新增用地基本地价体系（征地拆迁成本+土地储备整理费用），政府以该地价为基准，向市场需求方出让土地使用权，以弥补土地的一级开发费用[[4]]。这样，有利于提供与人口城镇化相适应的更多保障性住房用地来源，不但有望能够抑制高房价，还能够抑制政府通过多拍卖商住用地以补贴工业用地的做法，有望实现工业用地集约化的目标。二是，在城市基础设施投资建设中引进民间资本，分解政府财政投资的压力。据称，目前投资对我市GDP增长的贡献率约在55%左右，投资将在未来一段时间内将始终是经济增长的重要动力。应进一步深化基础设施投资体制改革，按照“市场在资源配置中发挥决定性作用和政府更好发挥作用”的原则，充分利用公私合营（PPP模式等）、政府采购服务等方式吸引社会民间资本投资城市基础设施建设和公共服务供给。三是，积极主动化解政府债务集中风险。除考虑拍卖我市储备的部分土地以偿还债务外，可按照事权与财权相适应的原则，对地方和中央财政的收入分享比例进行适当调整，争取中央对我市财政的一次性补助。另外，在明晰政府负债总量和责任的基础上，进一步明确我市发行地方债的程序和机制，以逐渐替代诟病甚多的“卖地财政”。
（三）建立“实惠于民”的土地增值收益分配新结构
农民市民化产生的巨大经济和社会成本，仅仅依靠财政赤字或发行货币是不能解决的，只能够靠城镇化进程中的土地增值收益来实现。应考虑进一步调整既得利益结构，让转户进城的农民成为分享土地增值收益的重要主体。一是，改变征地农民利益补偿的传统思路。按照“公平和公正”原则，改变现行一次性货币补偿的方式，尝试采取以宅基地（地票）换城镇保障房、土地权益资本化（土地经营权和土地收益权分离）等方式，提高进城转户农民在土地增值收益（土地用途转变的增值收益和土地适度规模化经营和集中流转的增值收益）中的比例。二是，探索“房地产开发”向“房地产建设”转变的思路和路径。借鉴日本的“共同分让”建房模式，对市内普通商品房开发尝试践行“房地分离”的机制，政府收取相当于土地基本地价的土地收益以维系财政平衡，开发商仅收取房屋开发设计和建设的收益，通过更充分的市场竞争向购房者提供物美价廉的房屋产品。三是，进一步改革税收调节机制。在“房地分离”的机制下，将房地产建设纳入营改增的扩围范围（免征土地款部分的税收），进一步降低房屋建设的资金成本，避免房屋建设商向消费者转嫁过多的税负，使购房者能享受到房屋价格下降的实惠。此外，还应进一步结合新型城镇化的要求完善地方税收制度，适度赋予地方政府一定的税收立法和征管权，建立以财产税、资源税、基础设施和公共服务使用者付费等一揽子综合性地方税收及其征管体系[[5]]。
参考文献：
[1]蔡继明、熊柴、高宏：“我国人口城市化与空间城市化非协调发展及成因”，《经济学动态》，2013年第6期。
[2]梅哲、陈霄：“城乡统筹背景下农村土地制度创新——对重庆农村土地制度改革的调查研究”，《华中师范大学学报》（人文社会科学版），2011年第3期。
[3]陈霄：“户籍制度改革与土地资本化——基于重庆案例的分析”，《财经科学》，2013年第5期。
[4]华生：《城市化转型与土地陷阱》，东方出版社，2013年。
[5]中国金融40人论坛课题组：“土地制度改革与新型城镇化”，《经济研究》，2013年第5期。
