重大突发公共卫生事件不仅危及人类的身体健康和生命安全，还对政治、经济、社会、文化和生态环境带来严重的破坏，容易导致次生灾害以及多种风险叠加共振，其不确定性、传染性、系统性、复杂性等特征对传统风险治理模式提出了严峻挑战。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中指出，全面推进健康中国建设，把保障人民健康放在优先发展的战略位置，坚持预防为主的方针，织牢国家公共卫生防护网，构建强大的公共卫生体系，健全多渠道监测预警和风险评估机制，提高应对突发公共卫生事件的能力。

从2003年非典到2020年新冠肺炎疫情防控的实践证明，仅仅依靠卫生部门开展的监测预警和风险评估，无法满足应对重大突发公共卫生事件早期预防、快速响应和科学决策的要求。基于综合风险评估的突发公共卫生事件应急决策系统，有助于决策者依据风险评估结果和以往事件情景发展的规律，充分分析事件发生的态势、产生的影响与后果，帮助决策者在关键决策点作出相对及时科学的应急决策。在建设国家生物安全风险防控和治理体系、完善重大疫情防控体制机制、健全国家公共卫生应急管理体系的背景下，完善四川省突发公共卫生事件应急决策中的综合风险评估机制，能够有效提升地方政府应对重大突发公共卫生事件的能力，是国家应急管理治理体系与治理能力现代化的建设要求。

一、综合风险评估有利于提升生物安全风险的防控水平

习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调，要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。生物安全涉及领域广、发展变化快、危害程度大，需要强化系统治理和全链条防控，提高生物安全风险防控和治理体系现代化水平，筑牢国家生物安全屏障。公共卫生安全是生物安全的重要组成部分，突发公共卫生事件综合风险评估是生物安全风险防控和治理体系的关键内容。

目前送达省级政府的生物安全的风险提示分散在各个相关职能部门的风险评估报告中。各级卫生部门的疾控机构、农业部门的动物疫病预防控制机构、林业部门的疫病预防控制机构、市场监督机构、环境保护机构等多个专业机构都要定期向上级主管部门提交风险评估报告。这些报告在内容、格式、报告时间等方面差异较大，省级政府的领导无法获得一个全面的生物安全风险评估结论。建立健全跨部门的综合风险评估机制，整合各部门的数据资源，形成系统、科学、严谨的综合评估报告，有利于部门间开展风险沟通，有利于省级决策者全面了解全省的生物安全风险水平，有利于集中优势资源解决关键风险点，对提升四川省生物安全风险的防控水平具有重要的作用。

二、综合风险评估是“情景－应对”型应急决策模式的必然要求

有效应对重大突发公共卫生事件，需要高效灵活的应急决策系统进行多层次、多阶段、多目标的动态决策演进。实践证明，应急决策是应急管理的核心环节，重大突发公共卫生事件的成功应对需要决策者在紧急状态下及时作出科学有效的应急决策，传统的“预测－应对”型应急决策模式需要向新型“情景－应对”型应急决策模式转变。在启动了应急响应后，由于重大突发公共卫生事件的复杂性和不确定性，应急情景可能会发生不同于应急预案设定进程的演变，需要在各个阶段结合风险评估结果进行专业的研判分析和预测。

风险评估是突发公共卫生事件监测预警的核心步骤，是公共卫生预防工作“关口前移”的关键举措。风险评估过程中是否能够收集到广泛全面的数据信息，是否能对数据信息开展及时专业的分析，风险评估结果能否得到有效利用是关系到风险预警及后续应急决策工作成败的三个关键环节。目前突发公共卫生事件风险评估所需的基础数据分布在多个部门，信息处于割裂状态，无法在事件发生前进行有效整合。基于综合风险评估的突发公共卫生事件应急决策系统，有助于决策者依据风险评估结果和以往事件情景发展的规律，充分分析事件发生的态势、产生的影响与后果，帮助决策者在关键决策点作出相对及时合理的应急决策。根据事件发生过程中获取的进一步信息而开展的综合风险评估和“情景－应对”演化推演研判，将有助于决策者及时调整策略和措施，进而提高突发事件应急处置的效率。

三、综合风险评估有利于发挥公共卫生预防为主的重要作用

跨部门的综合风险评估是实现突发公共卫生事件“预防为主、关口前移”的关键举措，能够提升突发公共卫生事件的预测、预警和响应能力，实现对突发公共卫生事件的风险预防，降低突发公共卫生事件风险治理的成本。从这次新冠肺炎疫情防控前期的情况来看，我国突发公共卫生事件治理整体上还存在“重处置、轻预防”的现象，突发公共卫生事件的风险监测、风险评估、风险预警机制还不是很健全，导致“预防为主”本应发挥的社会效益无法得以体现。

预警的核心在于预测，需要对早期监测的信息进行综合风险评估，即对可能发生事件的性质、规模、影响范围、危害程度等作出科学上合理的推测并立足于相关专业知识和经验给出整体判断。基于重大突发公共卫生事件巨大的破坏性和危害性，综合风险评估需要不同地方政府之间、政府条块部门之间、政府与企业、社会之间的信息整合、多元参与、协助合作和协同联动，拓展和优化重大突发公共卫生事件风险治理结构。跨部门的综合风险评估能够提升重大突发公共卫生事件的预测、预警和响应能力，实现对重大突发公共卫生事件的风险预防，优化重大突发公共卫生事件风险治理的结构，降低重大突发公共卫生事件风险治理的成本，提升公众对突发公共卫生事件风险治理的认同。

四、综合风险评估有利于提升公共卫生系统治理的专业化水平

突发公共卫生事件包括重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。未知的病毒或疾病、不恰当的生活方式、不合理的社会制度都可能导致公共卫生风险的累积和危机的爆发。因此，突发公共卫生事件综合风险评估需要建立在长期、持续、动态的监测数据基础上。从此次新冠肺炎疫情防控的数据收集能力方面来看，地方政府尚未实现对机场、车站等交通枢纽，医院、商城等人员密集场所的实时体温完整监测，各单位各场所收集到的体温数据并没有进行整合和分析。针对境外输入的风险评估、确诊患者的流调和溯源工作都需要患者、密切接触者、次密切接触者的出行信息、行动轨迹等动态监测数据，在常态化时期卫生部门要获得运营商和多个部门的数据是比较困难的。

突发公共卫生事件综合风险评估涉及到多领域多部门，农业、林业、生态环境等部门尽管有其专业专属领域，但在保障人民身体健康和生命安全上与卫生部门高度一致，各部门在风险评估中采用的多数指标都与健康有关。相较而言，卫生部门对影响和威胁人类健康的评估更加专业。目前跨部门的风险沟通机制是，当农业部门、生态环境部门、市场监管部门发现他们认为对人类健康可能有危害的情况时，通报给卫生部门，卫生部门才到现场开展评估和处置。这种风险沟通机制会导致明显的延迟，甚至导致误判和漏判，效率和效果显然低于卫生部门第一时间获得数据信息共享后，直接会同相关部门开展的综合风险评估。由专业机构开展综合风险评估可以减少风险沟通的中间环节，在监测对象的划定、指标的获取等方面也更专业更有效。将当前分割的风险评估链条整合起来，形成闭合链条，可以大幅提升风险评估的覆盖范围，将风险评估的关口前移，真正实现“事前”风险评估的预防作用。

    （作者单位：四川省委党校应急管理培训中心）