统一认定标准 推进制度创新 规范中介服务

——深化行政审批制度改革面临的困境与出路

王建华 

【摘要】对行政许可等概念认识把握不准、对项目清理的审核和监督实际把握不严、中介机构提供公共服务的配套改革亟待破冰，是当前深化行政审批制度改革面临的三大困境。其深层次原因在于《行政许可法》的立法瑕疵和国务院对“非行政许可审批”的不规范使用；以协会（商会）组织和中介机构大发展为标志的社会建设严重滞后；对行政审批设定、实施的监督管理较为滞后，难以形成深化改革的动力和压力。为突破困境，极有必要回归和严守《行政许可法》，对行政许可等概念作出准确界定，进一步完善分类、审核的标准；以敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀的精神，在行政许可的跟踪评估和请求停止实施制度、优化审批流程制度等方面进行制度创新；以最大限度提供优质、快捷、低费的公共服务为原则，开展对涉批事项中一些前置中介服务项目实行政府购买公共服务的探索。

    十八大以来，中国加大了深化行政审批制度改革的力度，国务院先后公布了多批取消行政审批项目的决定，并对如何深化行政审批制度改革作出了一系列部署，取得的初步成效是应当肯定的。但同时也应当看到，在许多地方，清理和取消审批项目变成了一种数字游戏；“办证难”、“办证慢”、“办证贵”仍然是许多企事业单位和公民的普遍感受。“看上去很美”的政府改革与社会普遍认同之间的较大反差令人忧虑，如何深化改革亟需善治良策。

   一、         实务工作中三种现象值得高度关注

    （一）对行政审批、行政许可、非行政许可审批等概念认识不清、把握不准，导致清理、归类的标准不统一。

    《行政许可法》实施不久，2004年8月国务院办公厅出台了《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发【2004】62号）。此后，“行政审批包括行政许可、非行政许可两类审批”，似乎在行政机关一方看来已成公论。尽管此后国务院不断要求对审批项目进行清理，但对如何判断行政许可、非行政许可这两类审批，一直没有明确的标准和办法。以四川省2013年清理非行政许可项目为例，尽管在尚无明确的标准和办法的情况下，该省对省本级部门的非行政许可审批项目进行了清理（41个部门共清理出568项）和审核（已完成156项），但据调研，对这些项目为什么“不适用行政许可法”？“这些项目中是否隐藏有本该纳入行政许可的事项范围”？“企事业单位等社会主体、下级机关把某项完成的工作向管理或上级机关备案，既无请示，又无需审批，这样的备案是否能算一个项目”？“转为服务是否意味着当事人可以不办证”？“当事人如不办证就从事相关活动是否属于非法”？相当多的部门经办人员、甚至一些省级部门法制机构都无法回答或莫衷一是。而对以各种名目变相设定行政许可的清理，更是由于缺乏认定标准，事实上没有深入展开。例如对某一行业中介机构、某一类执业人员的资质认证（认定）、考核登记、备案等，为什么有的被纳入许可审批，有的却被纳入非许可审批？一些承担审核职权的负责人员都解释不清。更奇怪的是：个别部门把管理“某方面工作”、管理“某方面档案”的工作职责，当作一个“审批项目”，这种既无申请又无审批的所谓“项目”，居然还被保留下来（至少有3项），真是不可思议。

    这种状况严重阻碍了清理的科学性和严肃性，在一定程度上变成了概念游戏、数字游戏。一个令人深感困惑的现象是：各地在比拼精简审批项目的数字上大做文章，以至于在一个省的范围内，不同市、州在审批事项上拉出近百项的差距，这无论如何都是不可思议的。且不说一些部门把应当纳入行政许可的事项转移到非行政许可范围（或者相反），仅就2013年6月四川省政府发布的《关于取消、调整行政审批项目的决定》（川府发【2013】24号）而言，在决定取消的审批项目共26项中，有16项仍属于“部分保留”。那么，在计算省级部门保留的审批事项总数（该省2011版是387项）时，到底该减去26项还是10项呢？在决定转为服务事项的审批项目（共85项）中，有81项属于“省级初审转报”，虽然最终审批权在上级，把它单列出来确有必要，但实质仍然属于审批，更何况省级部门还要履行“初审”职权。那么，这里的“转为服务事项”是否意味着不叫“行政审批”并可以从审批总数中减去81项呢？另外，按一些部门法制机构人员的说法，无论是许可审批，还是非许可审批，“转为服务并不是不需审批（拿证）”，“哪怕是备案，你不来备案，查到了仍然要处罚”。许多窗口公务人员显得底气不足：这与保留审批制又有什么实质区别？

    （二）对项目的清理和审核，所定标准失之过宽，实际把握不够严谨，导致改革成果面临各种社会质疑。

    以四川为例，2013年四川省政府在新一轮清理工作中提出了“对全省各级行政审批项目、行政审批项目前置条件进行全面清理，对非行政许可和资质资格许可、认定进行全面清理，对行政事业性收费进行全面清理”（简称三个全面清理）。但据调研，在实务中“三个全面清理”没能全面贯彻，主要表现为对“前置条件”的清理不够精细、不够规范、甚至没有作为重点。此外，对审批项目“合法性、必要性、合理性”的审查论证大都流于形式甚至没有进行。

    其次，对于“非行政许可审批”的清理审核标准，按该省《关于审核非行政许可审批项目的具体办法》规定：1. 法律、行政法规、中共中央、国务院决定、国务院文件、国家部委规章以及国办发【2004】62号文颁布之后印发的国家部委文件中设定的非行政许可审批项目；2. 地方性法规、省政府规章、省委、省政府文件、省政府办公厅文件以及经省政府同意以省政府部门名义印发的文件中设定的非行政许可审批项目，均“可以保留”。由于对是否属于许可难以从实体内容上统一认识和准确分类，于是只好从设定主体级别这一形式特征上来划出标准，这固然是一种简便易行的办法，但这种只看形式不看实体、失之过宽的保留标准，留下了不可忽视的隐患：一是使识别“以各种形式变相设定行政许可，以非行政许可审批名义变相设定行政许可”工作更为困难，因为许多变相设定许可的事项都是通过级别不高的文件设立的。二是与《许可法》、国务院从严控制许可设定权的精神反差太大。事实上从该省第一批156项的最终处理结果看，实实在在属于“取消”的只有8项，仅占5.1%。而一些本不该列入的项目却仍被列入。可以想象，如果每级政府都规定“本级政府文件”设立的项目“可以保留”，那将是一个多么大的数量。

    （三）中介机构拖慢政府行政效能，公共服务的配套改革亟待破冰。

    据调研显示：单纯地要求行政机关通过“压缩审批时限”提升效能的空间已经不大，但许多企业、公民仍然反映“办证时间长”、“程序繁琐”、“费用高昂”。经深入分析，这些现象大多发生于审批机关正式“受理”之前，由申请人在各类社会中介组织那里办理审批机关要求提供的各类“材料”（例如评估、检测、勘察、验资、监理等报告或证书）时的切身感受。一旦申请人办齐了这些“材料”并由审批机关“受理”后，往往审批时间是很短的，且大多免费或低费。例如在四川眉山，一个建设工程从头到尾约需给不同行政机关提交20次各类材料，其中约12次有法定审批时间，经自我压缩承诺后总计共45天，另有8次无明确时间承诺。除此之外，需要业主自行找各类中介组织出具的各类报告却有20余项，且既无时间限制，又无费用限制，属于“不可控”因素。另据浙江省反映，中介机构提供的评价服务时限，震评、安评、环评等十余个项目平均在2个月以上，最长的采矿权环评大约需6个月。

    如果仅仅从行政机关的视角看，行政效能是不错的；但如果站在申请人立场看，则情况也许恰恰相反。一些企业、公民的上述抱怨就是信号。四川一些地方政务服务中心的概括是：行政机关可控的审批行为被社会中介组织不可控的市场行为所拖累、行政审批的形象被市场中介所抹黑。有的人甚至认为：这其实是一些部门为规避法律风险和行政责任，或者“变相寻租”的故意行为。正是行政机关“撂挑子”的不作为（如把该自已承担的评估、检测、勘察、验资、监理等事项转为“公共服务”）或乱作为（如避开把关较严的初始审批，利用年检、更换注册等时机增加培训、收费等条件），催生了一些中介代理组织的畸形繁荣。目前，浙江、上海、北京等地公开提出：不允许中介机构拖慢政府行政效能；中介服务配套改革必须破冰！可见，各类社会中介组织的“涉批服务行为”与提升审批效能、转变政府职能，具有重大的紧密联系，值得高度重视。

    二、三大因素掣肘深化行政审批改革的步伐

    （一）《行政许可法》的立法瑕疵、国务院对“非行政许可审批”的不规范使用，导致或加剧了清理、归类的标准不统一，对“变相设定行政许可”的认定异常困难。

    关于《行政许可法》（以下简称《许可法》）的立法瑕疵，涉及许可分类及设定权的，根据法学界多数人意见，可以归纳为：1. 《许可法》第3条规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”该规定（即人们常说的“内部审批”）本身具有合理性，但外延不周密，这就为行政机关擅自添加“事项”或把本应属于许可的事项转为“非许可”埋下隐患。

    2. 《许可法》第12条对“可以设定行政许可”的分类及用语不规范。例如：对5类许可分别采用“批准”（一般类）、“赋予特定权利”（自然和公共资源使用特许类）、“确定”（资格资质类）、“审定”（产品设备类）、“确定”（企业设立登记类）。这些用语本来均属于“行政许可”的下位概念，但由于《许可法》既没有穷尽当时行政管理实务中已被大量使用的“核准、登记、年检、监制、认定、认证、认可、备案”等概念，也没有对如何处理这些概念与法定用语的分歧作出明确规定，这就为一些行政机关玩文字游戏埋下隐患。

    3. 《许可法》第13条对“可以不设行政许可”的四种方式作出了原则性宣示，但并没有规定可操作性的强制性规定；实际上是由设定机关自由裁量，这就为行政机关长期固守审批、抵制改革埋下隐患。

    4. 《许可法》第15、16条在对地方性法规、省政府规章、国务院部门规章的权力作限制性规定时，虽然明文规定了六个方面的“不得”，但缺乏详细的确认性标准，这就为认定“变相设定行政许可”带来困难。例如，一部法律设定了一项许可，同时授权“由国务院作出具体规定”；国务院以行政法规的方式仅对“一般性程序”或“适用范围”作出了“具体规定”，同时又授权国务院主管部门对“具体条件”作出规定；然后，主管部门以部门规章的方式对“具体条件”作出了规定。有这样清晰的层次授权当然可以不被认为是“擅自增设违反上位法的其他条件”。但是，不清晰的层次授权、笼统性授权，恰恰是中国立法的通病。仅就2013年四川各部门对审批项目寻找的“设立依据”看，仅有国务院部门规章及文件的占了一半以上，有些甚至连“具体规定”都没有，而是一概授权“各省自行规定”。同时，下位行政机关要考虑执法的可行性，也往往会在设定“具体条件”方面大动脑筋；这就潜藏着权力膨胀的风险性和认定的困难性。前述一些部门避开把关较严的初始审批，而利用资质年检、更换注册等时机增加培训、考核、收费等“具体条件”，就是一例。

    关于国务院对“非行政许可审批”的不规范使用，集中表现为2004年8月国务院办公厅出台的《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发【2004】62号）。迄今为止，法律没有正式确认过“非行政许可审批”概念，因而这是目前对此概念最高等级的行政确认。尽管这一文件出台的初衷是为了控制政府“内部审批项目”并抑制日益泛滥的借非行政许可变相保留行政许可，具有积极的意义；但是，其存在的瑕疵至今仍受到部分学者的质疑和批评。从内容上讲，首先，保留的目的是“为了政府全面履行职能和有效实施管理”（即便于管理），有违《许可法》第1、11条的立法精神。其次，对“非行政许可审批”没能作出准确界定，只以一句“主要是政府的内部管理事项”就断定“不属于行政许可”，虽大体符合《许可法》第3条的规定，但由于没有对照《许可法》第2条关于行政许可的法律定义，缺乏周密论证，助长了许可与非许可的混淆。事实上，在该《通知》保留的211项中，不仅大部分超出了“人事、财务、外事等事项”范围，而且至少有13项被公认为不属于“政府的内部管理事项”。【注1】另外从形式上讲，以办公厅名义发文，也不符合《许可法》精神和此前几次以“国务院决定”方式取消和调整行政许可项目的惯例，过于草率。

    （二）以协会（商会）组织、中介机构大发展为标志的社会建设严重滞后，既有行政主体主观认识方面的原因，也有客观制度供应方面的原因。

    这方面建设的严重滞后，与事业单位改革不彻底有关，也与行政主体的主观认识不地位有关。有两种倾向值得引起注意：一是对发展行业协会（商会）、中介组织顾虑重重，习惯于固守传统的“官办协会”，维持其难以“脱钩”、甚至暗藏“利益输送”的垄断格局。二是打着“转变政府职能”旗号，假借“审批转服务”之名，简单化、一刀切地搞“公共服务私有化、市场化”。

    这里，有一个如何把握好“逐步退出”的时机、领域、程度的权衡问题。仅就涉及审批事项而言，一是有些重大、基础性的检测、勘测、鉴定、评估等事项，如度量衡标准的基准、一定规模以上的特种工程和重大设备物品等，事关人民生命健康、经济发展、社会安全的基础性条件，只宜由政府直接组织检测、鉴定、评估，不宜转交社会中介组织。否则，《许可法》就不会保留这类审批事项。那种仅考虑转移政府风险的思路，是不负责任的“懒政”思想。事实上，如果中介组织出具了“虚假报告”，政府一样也难辞其咎。一些重大工程的环评质量、一些重要设备物品的安全事故所引发的公众事件，政府一样要担责。二是某些检测、鉴定、评估等事项，由于设备投入巨大、专业性强，而社会服务需求的量和面极小，无论政府多么想“推向市场”，但也可能会面临“无市场主体可承接”的局面。如果在市场主体少、竞争不充分甚至无竞争的情况下硬要推向“市场”，极容易滑向更加难控的恶性垄断，并成为滋生“官商勾结”、增加民众负担的温床。

    就客观制度供应方面原因而言，由于社会建设是一项新生事物，制度供应不足情有可原。目前，社会中介组织违规操作、政府对此的监管乏力，是各省都亟待解决的全国性问题，有必要进一步拓展思路。据报载，目前浙江、上海、四川等地，正在探索以政府购买公共服务的方式，既发展又规范社会中介机构。这种探索值得人们关注。

    （三）对行政审批设定、实施的跟踪评估、监督管理较为滞后、甚至薄弱，难以形成深化改革的动力和压力。

    《许可法》实施以来，审批项目边减边增、胶着拉锯、进度不一，凸显出跟踪评估、监督管理的仍不到位。一是以“合法性、必要性、合理性”论证为核心的跟踪评估，在多次清理中尚未作为重点。许多地方的清理审核，仍然大多依赖各部门的自我评估，如何打破固有利益格局、构建长效机制尚未走出新路。二是在保留的审批项目中如何“简化程序”、“精简条件”、“优化流程”，办法不多、成效甚微，个别地方或部门甚至有所退步。追求“自成一体”的部门信息分割，导致联网审批、并联审批建设步履艰难。三是监督管理的内容和重点大多停留于“两集中、两到位”、窗口公务人员的行为规范、压缩办事时限等方面，虽也查处纠正了一些基层办事人员的违规行为，但很少查处纠正并公开通报那些擅自变相增加审批项目、擅自增设审批程序或条件、擅自变相“搭车收费”的部门或单位，致使违法成本微乎其微，自然顽疾难除。在纠正“重初始审批、轻日常监管”倾向方面，虽也查处纠正了一些严重失职渎职行为，但对如何纠正各审批发证机关量大面广的“走马观花式监督”、“书面式监督”、“汇报式监督”等各种形式主义陋习，尚有待不懈努力。四是负有宏观清理审查、监督职责的机关力量薄弱，专业审查、监督能力参差不齐，制约了改革进度和质量。

三、走出困境的对策思考

    （一）回归和严守《许可法》，对行政审批中的行政许可、非行政许可、审批转服务等概念作出准确界定，进一步完善分类、审核的标准。

    鉴于《许可法》存有上述瑕疵，目前有专家建议“重新大修《许可法》；重新界定许可范围，将所有非行政许可事项纳入许可法管理”。【注2】但笔者认为，《许可法》实施多年来已确立了其最高评判标准的法律权威，实务中的一些困惑固然与《许可法》立法瑕疵有关，但也与人们割裂条文加以片面理解有关。当前，尤其需要对《行政许可法》第2条、第43条、第81条进行完整理解，尽快形成共识。

    《许可法》第2条规定：本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。第43条规定：依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。第81条规定：公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法采取措施予以制止，并依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

    上述三条的核心要点是：1. 行政许可的启动主体只能是“公民、法人或者其他组织的申请”，这就从初始源头上把外部审批与内部审批区别开了。由此，《许可法》第3条才规定：“有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。”这是符合逻辑的。严格地讲，外部审批调整处理的是整个社会资源在行政主体系统与公民、法人或者其他组织之间如何配置的问题；而内部审批调整处理的则是行政资源、行政权力在行政主体系统内部各层级政府及部门之间如何配置的问题；两者具有本质区别。

    2. 鉴于有些申请事项受理机关初审后还需要逐级向上级机关请求批准，第43条作了相应安排。这看起来似乎是不同级别行政机关的“内部审批行为”，但该事项的初始启动主体不是行政机关，受领最终结果（包括准予和不准予）的也不是行政机关，这种“内部审批行为”只不过是许可审批中的运行程序，因此仍属于外部许可行为。实务中一些机关的误识就源出于此。

    3.“行政机关经依法审查，准予其从事特定活动。”这里的“审查”和“准予”是实质内涵，“审查”和“准予”必然伴随有后续行为，即“准”还是“不准”的回复（答复）。这就意味着凡无需“审查”并回复（答复）是否“准予”的事项（包括各类备案事项），一律不能被视为许可审批和非许可审批，无论其使用任何名称。实务中一些行政机关把个别“备而不审也不批复”的工作误认为审批事项，其原因也源出于此。例如2013年四川公布保留的许可审批、非许可审批事项中，至少有十个以上这样本可以取消的项目。

    “准予”的外在表达用语可以是“批准”、“特许”、“确定”、“登记”、“审定”等（见第12条）。实务中一些机关以为只要不是上述用语（例如认证、认可、核准、备案等）就不属于许可；或者以为只要使用了上述用语都算许可；都属于一种误读。之所以是误读，就在于没有综合考虑第81条的规定，即法律后果。

    4. 第81条是对经审查后“不准予”所规定的法律后果，是认定行政许可的一条非常重要的标志，遗憾的是被许多行政机关所忽略。无论是确定、登记、审定；还是认证、认可、核准、备案，不管其名称再怎么五花八门，只要某一法律、法规规定了相对人“未经”此程序，“不得擅自从事”某类活动并将面临处罚，就意味着这是强制性规定，一律应当认定为属于行政许可。反之，相对人未经此程序而从事相应活动但最终没有规定有受到处罚的法律后果，就不属于行政许可。实务中，一些行政机关面对设定文件中登记、认证、认可、备案等不知如何归类；一些行政机关误把某些非强制性登记、认证、认可、备案列入许可或非许可审批项目范围，其困惑、误识就源出于此。

    同时，以是否规定了不利法律后果为依据，也是确立和识别“审批与服务”的划分标准。对于前者，无论名称多么五花八门，都需要纳入《许可法》适用范围予以规范，一般不能转为“服务”；对于后者，无论名称多么五花八门，都应当或可以转入公共服务，由公民、法人或者其他组织自行选择中介服务组织、自负有关服务费用。例如公民、法人或者其他组织大量的权属登记或公证、资质资格考核确认、普通设备或产品检测检验、商事活动（如设立合同）备案等，由于均属于非强制性，公民、法人或者其他组织不去“登记或公证”、“确认”、“检测检验”、“备案”，都不会受到行政处罚，这已是公认的常识了。

    如果上述理解无误，承担行政审批项目清理、审核的高层政府机关，就有必要按照《许可法》设定许可的法律文件等级，同时考虑“申请启动主体”、“是否必须回复”、“是否有不利法律后果”这三个要素，进一步完善行政许可、非行政许可的认定标准，为清理审查工作奠定坚实的法理基础。

    （二）以法治思维和法治精神对待已有的法律法规、国务院文件，以“敢于啃硬骨头、敢于涉险滩、敢于向积存多年的顽瘴痼疾开刀”的精神，推进行政审批制度改革，并力求在以下几方面进行制度创新：

    1. 行政许可的跟踪评估和请求停止实施制度。受机械理解“依法行政”所困，没有一个省级政府敢对有“法律、法规依据”但的确不适应社会发展的审批项目，主动行使过《许可法》第20条、21条赋予的跟踪评估和请求停止实施的权力。2013年9月，国务院出台了《关于严格控制新设行政许可的通知》，明确规定：通过严格执行现有管理手段和措施能够解决的事项，不得设定行政许可；通过技术标准、管理规范能够有效管理的事项，不得设定行政许可；对同一事项，由一个行政机关实施行政许可能够解决的，不得设定由其他行政机关实施的行政许可；对可以由一个行政机关在实施行政许可中征求其他行政机关意见解决的事项，不得设定新的行政许可；对同一事项，在一个管理环节设定行政许可能够解决的，不得在多个管理环节分别设定行政许可；行政法规草案为实施法律设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反法律的其他条件；国务院部门规章和规范性文件一律不得设定行政许可，不得以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可，不得以非行政许可审批为名变相设定行政许可。【注3】

    省级政府可以根据国务院上述要求，选择几项虽有法律、法规依据，但被社会公认为不适应社会发展的项目，主动行使《许可法》第20条、21条赋予的权力。例如，对现有审批事项三年内没有办理过一次的；现有审批事项无需行政机关事后检查（即只办证、只备案不检查不处罚）的；就可以考虑主动取消或请求停止实施。

    2. 简化审批程序、优化审批流程制度。政府部门应当专门对所保留项目的“法定程序”、“法定条件”、“法定时限”进行一次清理，即便这些程序、条件、时限有“法律、法规、规章”及文件规定，也可以根据“精简效能、公开透明、便民低费”的原则进行改革，并面向社会集中公布（可以分批次）。在审查中，应重点对各审批事项中需申请人提交的“材料清单”集中进行清理，对其中法律、法规规定只能由审批机关自已承担的检测、检验、评估、鉴定、考核等事项，不能擅自随意剥离和转移出去。同时，对那些没有法律、法规依据，只是由地方政府或各行业主管部门擅自给申请人增加的提供“材料”义务，一律坚决剔除。特别应关注那些在“年审”、“换证”、“重新备案”、“重新检测”中擅自增设培训、考核考试、收费等义务的现象。即便这些义务是“法律、法规、规章”设定的，也应当按《许可法》规定“不得指定特定机构”承担，并实行免费或成本价并对外公布，以从根本上抑制行政机关“变相设定许可”的利益冲动。四川省政府2013年提出的“审批超时默认制、联合审批缺席制、现场勘察一车制”思路很好，但要想避免部门或地方基层以“法律、法规、规章”为借口来规避，就有必要形成可操作性的专门制度并提高发文规格。【注4】

    （三）以最大限度提供优质、快捷、低费的公共服务为原则，开展对涉批事项中一些前置中介服务项目实行政府购买公共服务的探索。

    首先，对法律、法规规定只能由审批机关自已承担且社会服务面非常有限的一些特殊检测、检验、评估、鉴定等事项，应当允许审批机关指定或委托一些特定事业单位承担，并在充实整合力量、购置添加设备、制定各类标准等方面加大财政投入，确保其专业公共服务能力的领先性、权威性、时效性。为避免浪费财政资源，应尽可能整合分散在不同行业的现有检测、检验、评估、鉴定力量和设备，例如涉及质检、卫生、农业关于食品药品检测的；涉及质检、建设、安检、化工、冶金等关于重要或特种设备检测的；能合并的尽量合并。同时，实行政府定质定价定时并向社会公布，以避免其滥用垄断地位。

    其次，对法律、法规没有限定只能由审批机关自已承担的大量一般性检测、检验、评估、鉴定等事项，各级政府可以在充分考量是否有足够多的市场主体、是否有足够的公共服务能力等因素的基础上，逐步放开公共服务市场或下放审批权限。为尽快发展足够多的市场主体，应当按照国务院“对确需设定企业、个人资质资格的事项，原则上只能设定基础资质资格”的精神，逐步取消资质资格等级的设定，既从根本上杜绝中介机构之间违规和高价出借“资质资格”证书的现象，也可以让更多的中介主体进入市场。为使“打破垄断”有基础条件，建议每个市至少有3家以上，审批权下放到县的也应当如此。同时，贯彻《许可法》关于“资质资格全国有效”的精神，坚决破除一切借“备案管理”之名设置的地方或部门保护门槛。同时，对那些虚构基础资质条件的中介组织也必须严格把关，坚决纠正。

    再次，立足全流程改革审批机制，建立健全本地中介组织库、评标专家库，并尽可能快地搭建各层级政府及其部门统一联网的、“政”与“民”双方都可以共享的公共信息平台，以便申请人有更大的选择性。对涉批事项中一些前置中介服务事务，当事人可以自行选择中介机构代理完成，也可以委托审批机关采用招标等方法选择合格的中介组织通过缔结合同来完成。审批机关可以在考核其完成质量、时限、收费等合同预定的标准基础上，给予奖励或补贴（根据国外经验，成本分担或奖励、税收减免是对市场主体的两项主要激励措施）。

    为防止审批机关滥用职权或与中介机构合谋坑害委托当事人，应当规定：选择中介、考核中介、奖励或补贴中介，每一环节都应征求委托当事人意见并经其同意。对中介机构的选择、考核、奖励，可以是分年度、分项目的；是可以淘汰、更换的。同时，这一切都必须向社会公开，既便于以后申请人有更多的对比选择性，又有利于促进和培育中介市场的公信力。

    最后，各行政审批部门（窗口）应当强化服务意识，公开各类事项办理流程，免费提供各类材料填报“样本”，耐心指导当事人填报材料；指导和推动各行政审批部门开展横向（同级各部门）和纵向（向乡村、社区延伸）的行政代理；以最大限度地贯彻“便民”原则，最大限度地压缩那些中介代理的空间。（完）

注释：

【1】例如该《通知》附件的保留目录中，暂住证核发、某些生产企业认定、廉租房申请登记、一般纳税人资格认定等，并非属于行政机关内部审批事项。

【2】马怀德：关于行政审批制度改革的建议【N】.《法制日报》，2013—10—16第12版。

【3】王晓雁：不得以备案审定形式变相设行政许可【N】.《法制日报》，2013—09—27第06版。

【4】四川省人民政府《关于进一步深化行政审批制度改革的意见》（川府发【2013】17号）