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摘 要：政策学习力对于地方政府而言至关重要，同时它也是政府学习力的一个体现，关乎政府能力的提升，其关键落脚点在于政府内部人员的学习能力和素质。根据公务人员学习背后的不同动机，提高其学习能力和素质可从健全和完善以工作绩效为主的晋升竞争、推进政府的变革创新，提升公务人员的危机意识和加强对地方政府公务人员学习行为的制度引导这三方面入手。
关键词：地方政府；政策学习力；动机
政策学习实质上是一种思维的改变，而这种改变确切地说是有关特定政策问题的、思维上结构化和有意识的改变。[1]具体来说，政策学习力是在理解和再解释他处政策的基础上根据本地实际情况对其进行选择性接受或适应性调整的能力。对于地方政府而言，政策学习力的高低会影响其对政策的判断和执行：政策学习力低，势必会影响对政策及相关情势的判断，甚至可能会导致对政策的误读；政策学习力高，不仅能捕捉外部各种政策信息，而且还能结合自身实际抓住其中适当的关键性因素，为政策实施奠定基础。因此，要促进地方政府的政策意识和政策执行，提高地方政府的政策学习力是基本途径之一。
政策学习力也是政府学习力的一个体现，与政府的整体学习力有着密不可分的关联。政策学习力若要得到持续稳定的提升，必然要从政府的整体学习力入手。而以往的研究在关于如何提升政府学习能力的问题上取得的共识是建立所谓的学习型组织[2]。当然，在如何构建学习型政府组织这一问题上各家各有所言，各有侧重，大体涵盖了从原则、理念、组织结构、组织文化等静态面到激励、监督、保障等动态面的各种机制。但作为一个组织，地方政府的学习力最终是要通过其中的个人体现出来。因此，提升地方政府的学习力这一问题的关键落脚点是地方政府内部人员的学习能力和素质，换言之，所有的提升途径或渠道都应该是围绕地方政府工作人员来展开。
在我国，近些年来，公务员的能力建设反复被提及，而作为公务员能力中最为基础和最为核心的学习能力更是越来越受到重视。2003年11月人事部在《国家公务员通用能力标准框架（试行）》（国人部发［2003］48号）中即首次明确提出了公务员“学习能力”的概念[3]；进而有学者对公务员学习能力进行进一步的解读，如有人将公务员的学习能力总结为：内化知识的能力、外化知识的能力、内省反思的能力和与他人合作学习的能力[4]。那么，具体到地方政府，如何提升其内部人员的学习能力呢？答案在于要注重对地方政府公务人员的学习激励。
一般而言，动机是行为的起点，它不仅会影响行为的方式和积极性，而且还会影响行为的质量。因此，要提升地方政府公务人员学习的能力和质量，我们首先需要对其学习的动机有个大致的了解。总的来说，无非有如下几种：（1）仕途发展的考虑。可以说，在中国目前这种独特的政治体制与政治文化下，仕途发展的考虑是各级政府公务人员最主要的学习动机。地方公务人员不仅是关注地方经济利益的“经济参与人”，同时也是关注自身政治晋升与政治收益的“政治参与人”；而相较之下，对于地方公务人员而言，政治上的官场竞争甚至比经济竞争更为重要，后者在很多场合往往只是实现前者的手段，因为与经济竞争中的正和博弈不同，在政治竞争中参与者所面临的零和博弈，也即所谓的逐级淘汰的晋升锦标赛。[5]荣飞、卢大鹏通过数理模型分析发现，在以工作绩效为基础的评估晋升体系中，政府官员是否参与学习往往与本职工作对自身能力的要求以及自身与竞争对手的初始能力差异有着很大的关联，并且在能力权重满足一定条件的情况下，初始能力居后的政府官员通过参与学习培训等活动有可能赶超初始能力较强的竞争对手，因此在多方竞争的情况下，初始能力相对居后的政府官员具有参与学习的强烈动机。[6]而对于初始能力相对较强的政府官员而言，为了避免被前者所赶超并在晋升锦标赛中被淘汰，通过学习参与来提升自身的能力是其必然选择之一。（2）外在环境变化的趋使与适应需要。政府组织并非是一个独立存在的个体，而是处于复杂多变的环境网络之中，既对环境网络施加影响亦反受环境网络的塑造，而不论是影响还是反塑造，其直接受体都是置身其中的公务员个体。改革开放以来，中国各级政府所面临的大环境发生了前所未有的大变化：从社会主义市场经济体制的建立与完善、体制的转轨与社会的转型到各种突发、危机事件的频发，无不对政府公务人员的工作能力、工作方式等提出了挑战；尤其是在信息技术飞速发展的今天，对公务员的知识储备、更新和技术能力更是提出了很高的要求。若不及时地进行学习跟上时代的步伐和要求，则有被淘汰的危险。（3）响应上级部门的倡导。我国的行政体制，从纵向上看，本质上是一种属地化的逐级行政发包，也即行政管理事务按地域从中央逐级分解至下级政府；相应地，权力配置也是如此，呈纵向隶属关系。因此，地方政府要面临中央或上级政府的双重垂直领导，其主要工作是执行中央及上级政府的相关法律、政策等。在这样一种权力和事务自上而下安排的政府体系中，地方政府的公务人员显然也只是中央和上级政府的法律与政策的执行者。任何与中央或上级政府的政策等相背离或相对抗的行为最终或是被修正或是被惩罚。正是慑于这种威力，尽管地方政府拥有一定程度的自主权，但至少在形式上仍是在中央或上级政府预定的轨道上运行。近些年来，在中央的倡导下，推进学习型政府建设在地方各级政府掀起了学习的浪潮。顺应倡导、积极参与学习，其中当然不排除地方政府是出于自身对学习之重要性的体认，但更重要的考虑还在于对上级号召形式上的执行和保持一致以避免引起上级的注意和不满，甚至是惩罚。
根据动机设计不同的激励机制显然比盲目的激励更有针对性和有效性。在了解了地方政府公务人员参与学习培训的动机后，我们认为，要提高地方政府公务人员的学习能力与素质可从以下几方面入手：
首当其冲的应当是确保晋升竞争的公开、公正与公平性。在现实当中，“跑官、要官和卖官”的存在毋庸质疑，而研究亦表明人际关系也是政府官员晋升的决定因素[7]。这些不合理现象的存在无疑会造成地方政府官员的晋升与其工作绩效脱钩，从而弱化地方政府官员的学习动机。若任由其泛滥，将会影响晋升机制所应有的正、负激励作用，最终将会造成“劣币驱逐良币”的局面，从而影响整个行政队伍的建设。因此，要确保晋升竞争的有效性首先要加强晋升机制中的公开原则，赋予职位以开放性和竞争性，杜绝“黑箱”操作行为，使公务人员看到通过其努力工作即能得到职位提升的希望，从而培养政府公务人员“有为才有位”的意识；其次，要建立科学、综合性强的绩效指标。软性的绩效指标往往因为难以量化而存在人为操作的空间，所以备受诟病，但一味地强调可测度性而追求硬性指标同样会带来诸多不容忽视的问题。譬如目前以GDP经济绩效指标为主要衡量尺度的晋升机制尽管能够解决量化的问题，但由于并不能准确衡量社会成本尤其是资源与环境的代价等，无可避免地带有先天的片面性，以其为主导的晋升考核亦易异化与畸形。纯粹基于硬性指标的晋升机制，看似由于定量的一目了然而显得公平、实在，但却也使地方官员盲目地崇尚数字，“以数量论英雄”、“以分数定成败”、“以数字出经验”，为获得目标数字，被考核人员往往会避开“吃力不讨好”以及“得势不得分”的项目，而选择对自己最为有利的实现方式，甚至在有些情况下不惜数字造假。这些短期行为的涌现很大程度上也说明以学习来获晋升的通道被阻塞，因而长期持续学习的动机减弱。因此，我们认为在地方政府一级我们可以参考欧盟国家的做法，在晋升考核内容上综合经济绩效、社会绩效和政治绩效，即在经济上要求在提升地方经济总量的同时也要确保经济结构合理和经济质量、在社会效应上要确保社会公共产品的及时供应与改善以及在政治上要努力改进地方制度安排和进行制度创新；而在晋升考核指标上，则以联合国所制定的“民生指数”展开，涉及社会保障、教育、生态与环境保护、突发事件等等，[8]并且在具体考核上并不单以数量为基准，而是根据实际情况综合工作质量、工作时限、工作态度、工作适应能力、工作效率、工作效果等作为晋升考核的主要项目。这样的晋升考核体系既具有全面性和客观性，又能突出对个人工作能力和水平考察的重点，从而激发和强化公务人员参与持续学习的热情。当然，晋升并不能唯工作绩效至上。地方政府公务人员作为地方公共权力的实际行使者，就必定要慎用权力，要以公共利益为导向，以民生福祉为考量，而这种导向与考量一方面要靠外在机制的引导，而另一方面也要视个人的道德与价值取向而定，因此在晋升考核中不能简单把晋升当成实绩上的论功行赏，而是同样要注重对公务人员德行的考察。这也是我们在此强调晋升竞争是以工作绩效为主的原因所在。最后，要合理地选择晋升的标尺。由于自然和历史的原因，中国各地区之间以及各地区内部的政治、经济和社会发展都极不平衡，差距较大，这也意味着各地实现工作绩效的条件也存在较大的差异。因此，同级的地方政府公务人员在以工作绩效为基础的晋升竞争中，实际上并不在同一个起跑线上。若盲目地将其放在一起比较，晋升的天平无疑会偏向绩效高的一方，这样一来，晋升机制不但起不到激励的作用，反而会带来负面的效果：来自发展水平相对较高地区的官员由于先发优势明显因而学习动机不足，而来自发展水平较低地区的官员则会因为差距悬殊自觉通过学习来获得竞争优势的难度较大，因而也缺乏学习的积极性。而在各级地方政府内部，各部门工作性质、工作职责的不同，也使得其工作绩效有不同的呈现：有的见效快且易测度，而有的却见效慢且不易测量。若将同一基尺的晋升竞争应用于所有部门的公务人员，一方面有欠公平，另一方面由于学习需要时间，而学习效果的产生也需要周期，因而也会打击部门人员通过学习来提升工作绩效的积极性。
由于政府组织内部环境相对来说具有稳定性，且缺乏竞争，因此相较其他组织，政府组织往往具有更强的组织惰性。这种惰性继而会体现在政府组织的各个层面中，进而牵制公务人员的学习动机与行为，产生学习惰性，使公务人员习惯于墨守成规而不愿进行创新学习。[9]2007年曾有人针对县处级以下（含县处级）公务员的学习性向进行了调查。结果显示，公务员群体中学习倦怠的现象较为普遍，其中大约有20%的调查对象有较高程度的学习倦怠感，而从总体趋势看，工作年限与学习倦怠之间基本呈正相关关系，也即工作年限越长，对学习的倦怠程度就越高。[10]这也在一定程度上说明在政府组织这样的环境中，公务员的学习性向易递减，学习惰性和倦怠易增加。而要纠偏这种不良倾向，关键在于在公务员队伍中引入危机意识。加强对公务员的约束与管理尽管可能是有效措施之一，但传统的约束与管理亦有使公务员为避免“犯错”被惩罚从而更为僵化、固守成规的风险。因此，根本的做法在于推进地方政府的变革创新。由于地方政府所具有的多样性治理结构，因此地方政府相对于中央政府来说更容易进行变革创新。这些变革创新的对象可以是地方公共政策、地方政府自身的治理结构、技术或制度，也可以是涉及地方政府的各种关系（如地方政府与市场、社会的关系）。但不管是哪个领域的变革创新，最终都需要人来予以落实，因此必然对公务员提出要求或造成影响。如电子政务的变革创新即对公务员的知识与技能提出了新的要求，成为了公务员不断进行学习和培训的直接动力；再譬如，地方政府在公共服务上所推行的民营化、市场化等创新举措，分流了原先由地方公务员承担的业务，一些职位设置因而变得多余，在这种情况下，公务人员不可避免地面临分流竞争上岗，危机意识凸显，公务员自觉学习以提升自身竞争力的动机更为强烈。
随着知识经济和信息时代的到来，各级政府已认识到了鼓励公务人员通过学习提升自身能力和素质，从而在政府内部形成一种学习氛围以不断提高政府治理能力的重要性。但政府在鼓励和支持公务人员学习深造时却往往热衷于形式上的宣传与倡导，缺乏配套的管理措施与制度安排，从而导致公务人员只是在形式上予以响应，造成学习流于形式，进而影响其能力提升的速度与质量。因此，要提升学习的有效性，必须从制度入手。首先，要使基本学习制度常规化。目前，在我国的各级政府中，各式的学习制度都已基本建立和存在，但这些学习制度却大多缺乏科学性和合理性，并没有充分考虑相关部门及人员的实际情况，再加上未得到领导的充分重视，因此其制定和实施往往只是应付上级检查的结果，并没有得到真正的落实，学习因而流于形式。所谓常规化，也即将学习制度纳入日常工作的运行轨道中，从根本上改变和杜绝“突击学习”、“应急学习”等短期行为。政府要根据形势的发展与工作的需要，定期地安排面向全体公务人员的集体学习，并以部门为单位，有计划、有重点地结合公务人员的本职工作安排相关知识与技能的日常学习与培训。集体学习和日常学习都要进行记录与考核，一方面可以起到督促的作用，另一方面也可以巩固和提高学习的效果。其次，要完善教育培训制度。尽管公务人员工作水平和地方政府治理能力的提升绝非是简单通过组织学习培训班就可以实现的，但教育培训确是提高公务员学习能力的重要途径之一。因此，地方政府要规划和构建科学、系统的教育培训体系，以科学合理的培训内容结合易于接受、灵活实用的培训方式切实提高教育培训的针对性。在努力拓宽公务人员的教育培训渠道的同时，地方政府应积极投入相应的学习培训预算以保障学习培训的真正落实，并对预算实施进行有效的监督与管理，防止预算被乱用、滥用，杜绝公务人员将学习看作是提高自身身价的砝码和自我消费公共资源的方式等不良现象。最后，将学习与考核评价制度挂钩，对地方政府整体的学习情况和公务人员个人的学习态度、表现及效果等进行综合评价，并且将其结果作为地方政府奖惩及公务人员个人任职、升迁及奖惩的重要依据。在以往的考核中存在两种情况：或是并不涉及学习情况；或是尽管也包含学习的因素，但所占比重并不大。因此，学习培训往往得不到应有的重视，仅具有形式意义。将学习培训与考核评价，进而与政府与公务人员个人的切身利益挂钩，可以提高其对于学习的重视程度和支持力度，改变公务人员群体中存在的“学与不学一个样”、“不真学”、“不深学”和“不愿学”的思想。
Research on the improvement of policy learning of local government
CHEN Lin
(Sichuan Party School)
Abstract: policy learning is of great significance to local government and it also reflects the learning capability of local government. The leaning ability and quality of government employees is critical to the improvement of government’s policy learning. Based on different motives behind government employee’s learning, their learning ability can be improved by perfecting the competition of promotion, furthering government innovation and strengthening the guiding function of institutions.
Key words: local government; policy learning; motives
[1] R.Kemp and R.Weehuizen. Policy leaning, what does it mean and how can we study it? [R].PUBLIN Research Project.2005.
[2] 该概念由彼得.圣吉在著作《第五项修炼——学习型组织的艺术与实务》中所提出，认为学习型组织是通过培养弥漫于整个组织的学习气氛、充分发挥员工的创造性思维能力而建立起来的一种有机的、高度柔性的、扁平的、符合人性的、能持续发展的组织。
[3] 其中对学习能力的表述是：树立终身学习观念，有良好的学风，理论联系实际，学以致用；学习目标明确，根据自己的知识结构和工作需要，从理论和实践两方面积累知识与经验；掌握科学学习方法，及时更新和掌握与工作需要适应的知识、技能；拓宽学习途径，向书本学、向实践学、向他人学。
[7] 谢志强和青连斌通过对中央党校学习的部分地（厅）级领导干部关于职务升迁影响因素的问卷调查发现，18.2%的人将“关系”列为首选因素，在所有因素中排第三（详见谢志强、青连斌：《影响干部职务升迁的主要因素——一项对地（厅）级干部的调查》[J].中国行政管理.1999年第2期）；无独有偶，奥珀和布雷姆（Opper&Brehm,2007）通过对1987-2005年间省委书记、省长的研究也发现，省级官员的关系网络对其晋升的影响显著。
