内容提要：推行权力清单制度已成为行政体制改革和依法全面履行政府职能，建设法治政府的重要内容。本文认为：从立法上明确各级政府的权力边界是实施权力清单制度的前提；

    权力冲突解决方式的法治化是实施权力清单制度的重要保证；标准化、规范化是实施权力清单制度的基础条件；切实提高政府绩效是权力清单制度实施的重要目标。

    关键词：权力清单制度 实施 问题

    党的十八届三中全会《决定》明确提出，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”。[1]党的十八届四中全会再次强调，“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”。[2]可见，在全面深化改革的时代背景下，推行权力清单制度已成为行政体制改革和依法全面履行政府职能，建设法治政府的重要内容。

    一、从立法上明确各级政府的权力边界是实施权力清单制度的前提

    权力清单制度是权力公开透明运行的一项基础工作。权力清单就是对于各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限。换言之，清单所涵盖的范围就是行政权力的合法行使范围，清单以外就是行政权力不能随意进入的范围。权力清单制度的任务包括合法确权、编制清单以及编制权力运行流程图、时限表，关键环节要准确及时向社会公布，主动接受社会监督。

    我国各级政府的权力来自宪法及地方组织法的授权，但这些法律对于各级政府到底有哪些权力的规定比较原则性、抽象性，没有具体明确到底是哪些权力。在我国单一制的国家结构形式下，各级政府在实际运行中的权力更多地是来自与上级政府的授予，而这种授予多数是通过行政法规甚至是领导人的指示实施的，带有很大的随意性和领导人的主观色彩。上级政府往往在下级政府的权限过大，对它们控制能力削弱的时候就把权力上收；而当下级政府缺乏积极性和活力的时候，上级政府就下放相应权力。但权力上收和下放到什么程度没有明确的标准，在实践中就经常出现“一收就死、一放就乱”的恶性循环。下级政府官员很多时候为了获取对自己有利的权力，往往使出浑身解数去拉拢、甚至腐蚀上级官员，产生了种种权力寻租的腐败现象。同时，这种权力来源的随意性，在权力使用实践中就可能出现偏离其公共性和服务性的弊端，最常见的就是权力的滥用和权力的不作为。前者主要是在权力对于使用者有利时出现，他们往往会担心这种权力随时都可能离我而去，产生“有权不用、过期作废”的思想，过度地使用这些权力，各种滥罚款、滥收费、滥评比就是其生动体现。后者主要是针对某些服务性、公益性的权力而言，由于权力使用者认为对自己无益而又要承担民众不满的风险，干脆多一事不如少一事，把该他们做的事少做、不做、甚至互相推委。因此，各级政府的权力边界必须明确，这种明确必须以立法的形式体现在国家的宪法中，真正体现依宪治国。权力边界是权力清单的基础，只有各级政府的权力边界清楚了，才谈得上权力清单的实施，否则，无异于“缘木求鱼”。

    在实践中，笔者认为可以借鉴很多学者提出的出台《中央与地方关系法》，在这部法律中根据我国单一制国家的实际把“剩余权”交给中央政府，对各级政府的权力边界作一个明确划分，这种划分是一种大类的划分，比如行政权、财政权、人事权等。在此基础上再由各级政府在充分征求各方意见、发扬民主的基础上把明确了的大类权力再分解、细化为权力清单的内容，提交各级人大讨论通过成为法律法规，也就是说权力清单的内容不是部门说了算，也不是领导说了算，而是立法机关来确定，以保证权力清单的严肃性、合法性及执行的强制性。我国现在的权力清单制度实践，重点是针对行政审批权，采取的举措是权力下放，笔者以为这种改革是非常及时的、必要的，但这些改革还必须深入到源头上，依法明确各级政府产生这些行政审批权的元权力的权力边界，只有这样，才能使这种改革超越单纯的行政范围，更具有合法性、持久性和有效性，并以此为突破口，为建立法治政府开辟道路。

    二、权力冲突解决方式的法治化是实施权力清单制度的重要保证

    在我国的权力运行实践中，由于很多时侯权力来源于上级政府或领导人的授予，因此，权力实施者必须对上级政府或领导人负责，负责的重要方式就是把权力冲突的裁决权交与上级政府或领导。

    在行政机关的运行中，当下级政府与上级政府产生权力冲突时，下级政府往往处于弱势地位，上级政府经常截留下级政府的权力，而下级政府往往“有苦难言”，“委曲求全”。这在当前的省直管县体制下，地级市与其下属区的关系中体现最为典型。某省一个地级市辖三县一区，三县都属于省直管，因此，该市从财政上来说只能管住一区，一区的财政要供养市区两级财政人口，市上就把该属于区上的财政收入的很大部分收走了，致使区级财政非常困难，去年的财政收入只能与10年以前的持平，乡镇负债更是达到上亿元，而区往往是市政府所在地，各种项目实施、维稳以及接待的任务又是最重，很多时侯，市级部门只是当“二传手”，具体工作只有依靠区上工作人员来落实。因此，区级机关工作人员对市级部门的抵触情绪非常大，但也只能是“忍气吞声”，因为区级领导虽然工作辛苦，待遇低于其他三县，但他们晋升到市级机关及市级领导的机会要多于其他三县，因此他们对“委曲求全”是有动力的。

    当同级政府部门与部门之间发生权力冲突时，我们现在的解决方式是：如果有统一的分管领导，就由分管领导来裁决；如果有不同的分管领导，就由他们来协商裁决，这往往取决于分管领导的地位；如果分管领导无法达成一致就交给行政首长来最终裁决。根据首长负责制的要求，按理说这种运行方式也是符合要求的。问题在于领导的裁决很多时侯是根据自己的主观判断或者冲突部门的“勾兑”或“公关”工作的成效作出的，违背了依法行政的要求。只有把领导的裁决纳入法治的轨道，才能保证这种裁决的公平性、公正性，最大限度地保证权力的公共性、人民性。

    当党政权力发生冲突时，在具体实践中，往往是党的权力处于强势地位，出现党政不分、以党代政的现象，这与社会主义法制是相悖的。实际上，党的领导与依法治国是有机统一的，党的领导必须是依法领导，党在处理党政权力冲突时也必须遵守相关法律。

    权力清单作为以上权力的具体化，应该是全覆盖的，即“三个全覆盖”：层级全覆盖、部门全覆盖、领域全覆盖。层级全覆盖，是指纵向从顶至底，从中央到基层的各级党和政府都应全面推行权力清单制度，不存在不受监督的特殊层级；部门全覆盖，是指横向到边，即凡是掌握公共权力的党政部门（国家安全机关除外）都应制定并公开自身的权力清单，不存在不受监督的特殊部门；领域全覆盖，是指除涉及国家机密的权力之外，所有其他公共权力都应在统计和公开之列，不存在不受监督的特殊权力。[1]如此全方位的权力清单在实施中必然会出现党政之间、政府之间、部门之间的权力清单的冲突，只有把这种冲突纳入法制轨道，才能保证权力清单的实施的有效性。具体实践中，可以借鉴宪法法院、行政法院等司法裁决的成功经验，在坚持党的领导、行政首长负责制的前提下，保证权力冲突解决方式的法治化。

    三、标准化、规范化是实施权力清单制度的基础条件

    权力清单制度的严肃性和严格性需要从中央层面制定全国统一的规范予以确保。各地方自行探索，容易导致标准不一。因此，要充分汲取地方实践所积累的创新经验，将其整合到全国规范之中，并鼓励各地政府充分进行创新竞争，探索出适合当地特点的新的权力公开方式和途径。标准化、规范化的基础上才能实施电子化。权力清单制度的完善，可以结合信息化政府建设。对权力清单中的每个权力事项进行编码记录后，便能设计一套网上运行系统。上海、南京的网上政务大厅已经做出有益尝试：“通过输入办事序列号和身份证号查询办事进度情况，在线受理栏目可以清晰查到某项行政事项的代码、办理机构、收费情况等，并可直接网上完成表格填写、法律依据查询等操作。”[1]在此基础上，可以建立起各层级政府及其工作部门的权力事项、权力运行的信息共享平台，并搭载电子监察系统、信用管理系统、考核评估系统等模块予以完善。政府可委托专门专业机构管理维护该系统，作为权力监督的重要信息化手段。笔者以为在标准化、规范化的实施过程中，可以和当前政府职能转变涉及到的基础性制度建设方面的不动产统一登记制度和以公民证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度的建设有机整合起来，使权力清单制度的标准化、规范化更持久、更有操作性。

    四、切实提高政府绩效是权力清单制度实施的重要目标

    党的十八大就提出要打造绩效政府，权力清单制度的实施是一个重要“推手”，同时我们也可以以是否提升政府绩效作为衡量权力清单制度实施的效果。具体地，权力清单对于提升政府绩效的作用体现在以下方面：

    一是权利清单制度实施中的民众监督有利于提升政府绩效。当前的政府改革是有成效的，但在加强公共服务、市场监管、社会管理和环境保护等方面，与老百姓的期望和要求还有差距，机构重叠、职能交叉、人浮于事等问题也突出。归根结底，这是政府在上传下达的过程中监督系统的失灵。权力清单的设立使群众可以以此为根据对政府行为进行问责，并进行全面有效的监督。浙江省政府在公布权力运行图的同时，就明确表示自觉接受人大依法监督。有效的监督是行政高效的保障，通过监督，然后形成有效的问责系统和惩罚机制，督促相关部门合法高效履职。如果说亮出“清单”就是要把权力关进制度的笼子，让公众知道政府的权力边界，那么监督和问责才能真正打造严格依法行政、规范高效运转的“有效政府”。[

    二是重构政府—市场间关系，实现政府“瘦身”来提升政府绩效。推行权力清单制度的过程，一方面是通过“法无授权不可为”，限制政府权力；另一方面通过负面清单制度实现“法无禁止皆自由”，还权于市场。可以看到，这是一场政府的自我革命。对于“全能保姆”型政府角色有着深厚文化传统的我国而言，今天的政府自我革命是一场角色的彻底转换：以往，政府是“全能保姆”，即使放权也只是那些政府管不好也管不了的事项，如今让市场在资源配置中发挥决定性作用，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。经由这场“革命”，地方积极性得以调动，市场活力得以迸发。权力清单对重构政府与市场间关系起到了重要作用，标志着我国市场化改革的一大进展。对地方政府而言，是推动其职能转变的重大举措。因而，不能单纯将权力清单视为给地方政府套上了“紧箍咒”，给政府行使公权力加诸了多重限制，而是尽可能地解放政府，更加明晰政府与市场间的界限，减少政府的非法定责任，为政府“瘦身”，将政府的重点工作转移到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来[3]，在此基础上才谈得上提升政府绩效。

    三是权力清单实施所依赖的一系列配套机制有利于提升政府绩效。权力清单的有效实施需要高新科技、部门联动等系列配套制度为其提供助力。在这一点上，浙江省三门县的经验具有较大的示范意义。在出台权力清单后，三门县以权力清单为基础，着力推进了权力运行公开化，同时借助云计算及技术，建立完善了电子监察系统，为公众、人大、纪检监察部门等在内的多元监督主体拓宽了监管渠道，降低了监督成本。而且，为了确保监管切实有效，三门也整合了专门的监督力量，针对“三公经费”、“财政专项资金”、重点工程建设等实行联合监察，并建立了重大决策落实情况督察和问责制度，完善关键岗位督评制度。通过制定一系列有助于促进权力运行公开透明、降低公众监督成本，提高问责力度的制度，能够为权力清单的效力发挥提供助力[1]，从而提升政府绩效。

    本文入选中国领导科学研究会2014年年会，并获优秀论文奖