“自近代以来，中国就面临一个社会治理现代化的重大历史课题，即从传统的自上而下的国家权力统治向现代社会治理( 多元主体共治) 转型；而改革开放以来，随着经济制度的转轨和社会结构的转型，利益的日益多元化和社会多样性，更是提出了创新社会治理体制的迫切要求”^[1]。在社会结构、利益格局、社会思想观念发生了深刻变化的当下，农村各种社会矛盾不断涌现，农村社会治理面临一系列新课题、新挑战。在党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的命题后，2014年10月23日，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次强调，要“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。深入开展多层次多形式法治创建活动，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理”。而农村社会治理是国家政治治理的基础性部分，是党的依法治国方略得到贯彻落实的基本保障。当前，在农村社会治理的过程中，基层政府未能正确对待群众的利益诉求成为一个普遍现象。一些基层政府要么不能正视群众诉求，对群众不理不睬；要么为了推进地方发展项目，而刻意妥协、有意回避政策法律的框定。这两种应对方式使得法治在基层实践过程中遇到了不容忽视的困境，制约了法治作为农村社会治理模式所能发挥的应有功能，压缩了法治的社会治理空间，让农村社会治理面临更深层次的难题。为了摸清这些问题，作者前往宜宾市部分乡镇采取了召开座谈会、发放问卷等方式，进行了深入调研，发放问卷800份，回收有效问卷763份，有效率95.3%，重点访谈86人次。

一、宜宾市农村社会治理法治化取得的成就

    近年来，宜宾市委、市政府领导紧紧围绕提高农村社会治理水平，突出党政主导、领导躬行，把握方法、探明路径，突出重点、狠抓关键，采取各项举措有力提升了农村社会治理法治化水平。在“您认为目前政府处理社会矛盾冲突的效果如何？”的问卷中，28%的受访者认为“很有效”，49%的受访者认为“比较有效”，21%的受访者认为“一般”，2%的受访者认为“效果很差”。

（一）社会矛盾纠纷调处能力得到进一步提高

    按照“预防为主、教育疏导、依法处理、防止激化”的原则，牢固树立“抓早、抓小、抓苗头、抓源头”的理念，严格落实领导责任制、领导包案制、首问责任制、责任倒查制等工作机制，综合行政调解、人民调解、司法调解、警司联调等四种调解手段，健全矛盾纠纷“大调处”联调联动工作机制，把化解矛盾的重心前移到“源头防范”上来，依托“矛盾纠纷调处中心”，整合调解工作力量，形成镇党委统一指挥，综治办牵头，司法所、派出所主办，各办、站、所共同参与的整体联动工作格局，将矛盾纠纷统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理。一般纠纷随报随调，疑难纠纷由分管领导、驻村干部及相关部门包案，做到人人都是“调解员”，有效预防和化解了各类矛盾纠纷，维护社会稳定。

（二）特殊人群管理服务得到进一步优化

    一是有针对性的加强对青少年理想信念教育、法制教育、安全意识教育等活动，做到了会同派出所每季度在学校上一堂法制课；二是联合就业局开展劳动技能培训、下岗职工再就业等活动，三是加强对“空巢老人”、“留守儿童”的关爱、管理、保护和服务工作。一方面定期定时走访，为他们提供生活服务、精神服务和健康服务；另一方面号召动员全社会积极行动起来，打造关爱“空巢老人”和“留守儿童”社会服务网，大力发展社会服务机构，加大公益性供给力度，确保“留守儿童”健康成长，“空巢老人”夕阳胜朝晖。四是切实维护特殊人群的利益。特别是珙县把着力解决“诉讼弱势群体”的困难作为落实“民本司法”的重要举措，从设立特殊人群立案窗口、建立特困人群救助专项资金管理使用制度等十个方面建立完善了“司法救助机制”，使特殊人群的权益得到有效保障。

（三）农村社会治理方式得到进一步创新

    近年来，宜宾市各区县以推进农村综合改革为契机，探索了具有地方特色的社会治理新模式。例如，南溪区探索建立了区综治、维稳、群工、防邪、大调解“五位一体”工作模式，探索出“四、四、五、六”工作法。巡场镇在县委、县政府的正确领导下，把坚持党建引领社会管理服务创新作为“一把手”工程，将便民服务中心升级为社会管理服务中心暨“一定四通”党群服务站，构建起了资源整合、优势互补、协调联动、创新高效的党群服务体系, 形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理工作格局，成功打造了“一定四通”服务系统平台、龙祥社区居家养老服务工程、社区离退休党员设岗评星、跨区域联建产业支部、村（社区）财务集中管理、新桥社区老年志愿活动、兴太社区村跨行业工会等社会管理服务品牌。兴文县则开展了“一村一政法干警”联系活动，依托政法干警长期从事法律服务的工作性质，以“一对一”对口联系村（社区）的形式，257名干警对口联系全县257个村（社区），最大限度把警力推向乡村，增加民警与群众的接触率，进一步完善了基层综治维稳网络体系建设。

（四）基层基础工作水平得到进一步提升

    宜宾市许多乡镇切实加强基层综治办、派出所、人民法庭、司法所建设，建立乡镇（街道）政法综治中心，整体推进治保、调解、社区警务、外来人口管理、社区矫正等工作。建立健全了农村社区党组织、自治组织、工作站、服务中心 “四位一体”管理服务体制。同时，注重司法行政职能向村（居）延伸。为了为基层群众提供免费法律服务，帮助他们依法维护自身合法权益，宜宾市各个区县已建立了10余个法律援助中心，在各乡镇街道，在各级工会、团委、妇联、残联等群团也都设立有法律援助工作站，从而使法律服务渗透到农村群众生活的方方面面。

二、宜宾市农村社会治理法治化面临的困境

    由于当前宜宾市正处于改革发展的关键时期，利益格局、社会观念、社会结构发生深刻变化，农村社会治理工作与经济社会加速发展的形势相比，还存在一定的差距，主要表现在以下几个方面：

（一）基层工作者法律知识欠缺、工作方法简单

    部分乡镇干部、村（社）基层工作者自身法律知识欠缺，对于一些政策规定自身未吃透，解释工作开展困难，为了完成上级交办的任务，有些乡镇干部甚至存在置法律于不顾的现象。在“您认为政府在解决征地拆迁等突出矛盾时，有无置法律于不顾而一味顺从不合理诉求？”的问卷中，13%的受访者认为“有，而且很严重”，72%的受访者认为“有一点”，15%的受访者认为“没有”。此外，一些基层组织工作浮于表面，对可预见的矛盾没有做过深、过细、过实的工作，不能与群众进行心贴心的交流与沟通，甚至是通过选择“花钱买平安”的“权宜性治理”方式解决社会矛盾。在“您认为地方政府是否存在‘花钱买平安’的‘权宜性治理’方式？的问卷中，48%的受访者认为“有，而且很严重”，43%的受访者认为“有一点”，仅9%的受访者认为“没有”。同时，10%的受访者认为这种治理方式“很有必要，效果很好”，54%的受访者认为“不够成熟，但有时没办法”，36%的受访者认为“方式不对，应当避免”。

（二）部分群众文化素质与法治意识偏低

    农村群众整体思想文化素质偏低和民主法治意识淡薄，一定程度上制约了农村社会治理体制改革的有效推进。一些村民过度追求非法私利而无视法律，有的在与政府打交道时存在“闹的越凶，得利越多”的心理。在“您认为部分群众与政府打交道时是否存在‘闹的越凶，得利越多’的心理？”的问卷中，51%的受访者认为“有，而且很严重”，47%的受访者认为“有一点”，仅2%的受访者认为“没有”。部分群众依法维权意识不强、能力欠缺，遇到问题不愿选择诉讼、仲裁、行政复议等维权方式，更多选择“零成本、快解决”的信访渠道，致使大量问题集中到信访部门。与此同时，在调研中我们发现，受访者普遍认为部分群众没有正确处理好权利与义务的关系。在“您认为群众在享受权利的同时，是否承担了相应的义务？”的问卷中，32%的受访者认为“承担 ”，65%的受访者认为“承担了一点，但仍显不足”，7%的受访者认为“未承担”。

（三）维护群众权益机制还不够健全

    一是群众利益诉求表达渠道亟需拓宽。尽管近年来宜宾市各个区县在拓宽群众利益诉求渠道、化解矛盾纠纷工作方面取得了较大的成绩,但由于当前正处于社会转型期,因利益调整带来的各类矛盾多发,进一步拓宽利益诉求表达渠道仍是当前加强和创新社会治理工作的一大重点。在“您认为当前群众利益诉求渠道畅通吗?”的问卷中，17%的受访者认为“很畅通”，46%的受访者认为“基本畅通”，34%的受访者认为“不畅通”，3%的受访者认为“不清楚”。二是部门之间推诿扯皮，对群众反映的问题击鼓传花，群众跑了一圈，就是无人负责解决问题。三是少数部门责任意识不强，解决信访问题停留在形式上，甚至存在抵触情绪，未从根本上做到“案结事了”；四是对群众反映比较强烈、比较集中的信访问题，仍然采取个案处理的方式，没有从体制机制上根本解决问题，造成同一性质问题不同群众反复上访。

（四）农村社会治理的观念有待更新

    随着经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化，社会治理工作面临着前所未有的压力和挑战。一些地区和部门的同志特别是领导干部，对农村社会治理的重要性、紧迫性缺乏正确认识，没有把社会建设摆到与经济建设同等重要的位置，重经济发展、轻社会治理，重管理、轻服务，重打击、轻预防，重治标、轻治本，重人治、轻法治，一手硬、一手软。有的领导干部则没有理解社会治理的深刻内涵，把社会治理仅仅理解成“官”对“民”的管理，实行“强制型管理”、“防范式管理”，把人民群众当成管理对象，忽视人民群众在社会治理中的主体地位及其主动性和积极性的发挥。有的领导干部甚至把社会治理简单等同于社会治安综合治理，习惯于以行政强制力来“管控”社会，重管理、轻服务，缺乏服务社会以及与其他社会主体平等对话的意识。

（五）农村社会组织发展相对薄弱

    农村社会组织是以公共事务治理为目标，以农民自我组织、自我管理、自我教育为主要特征的自治组织，主要包括县(市)、乡(镇)、村的社会团体和民办非企业单位。在调研中我们发现，72%的受访者了解各种协会等非政府组织，同时觉得所处的区域的非政府组织数量一般或者很少；尚有28%的受访者表示不了解。在“您对非政府组织在农村社会治理中的表现如何评价？”的问卷中，6%的受访者认为“非常满意”，32%的受访者认为“满意”，45%的受访者认为“一般”，17%的受访者认为“不满意”。

（六）影响农村社会治理的因素仍然存在

    近年来，宜宾经济社会快速发展，但与此同时，社会治理的深层次矛盾和问题仍然显得较为集中。诸如重点工程建设带来的企地矛盾、群众反映强烈的民生问题，如就业、医患纠纷、环保、分配及保障、司法不公等等。这些矛盾倘若处理不好，不仅不利于农村社会稳定，而且影响到党的执政地位和基础。与此同时，社会治安管理还存在许多薄弱环节，流动人口服务管理、特殊群体的服务管理、“三无”人口的管理（无家可归、无亲可投、无生活来源）都不同程度地存在缺陷。

三、法治视野下推进农村社会治理法治化的对策

（一）推进普法宣传和依法行政进程

    一是广泛开展法律进村（社）活动，突出重点对象、重点行业的普法宣传。以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，针对劳动就业、社会保障、社会救助、房屋征收与补偿、房地产开发管理、食品药品安全等与民生问题密切相关的法律法规开展有针对性的法律宣传，提供法律服务，调解纠纷。二是创新普法工作方式方法。除了借助广播、电视、网络等媒体开展传统普法宣传教育工作外，应当更加注重立体性、鲜活性的普法宣传方式方法。即通过开展法律宣传资料进到户、法律条文讲到家、普法小品演到村等普法宣传活动，使人民群众在潜移默化中接受法律熏陶。三是坚持法制宣传教育与法治实践相结合，扎实开展多种形式的法治创建活动积极建立完善“民主法治示范社区（村）”创建标准和目标考核体系，积极开展“民主法治示范村（社区）”活动。四是积极推进依法行政的进程。针对行政执法人员广泛开展相关法制宣传，强化行政执法人员的行政程序意识，确保行政执法合法、公正、高效。

（二）适用群众需求创新农村社会治理方式

    在“您认为您所处地域最突出的社会问题是什么？”的问卷（多选）中，“农村土地征用问题”是首要的因素，占受访者的64%，其次为城市拆迁纠纷问题（占43%）、食品安全问题（占39%）、社会治安问题（占28%）、环境污染问题（占24%）、贪污腐败问题（占15%）。在“您认为政府在创新农村社会治理中最需要做的是？”的问卷（多选）中，“办事公平公正 ”是首要的因素，占受访者的75%，其次为推进依法行政（占69%）、提高政府公信力（占47%）、提高政府透明度（占32%）、缩小贫富差距（占25%）、打击黑恶势力（占9%）。针对群众对基层政府的期望和需求，基层政府应当下大气力解决突出民生问题。围绕就业、住房、教育、医疗、分配等突出民生问题，依法处理征地拆迁、医患纠纷、企地矛盾等重点领域的纠纷。与此同时，改变传统的社会治理手段和方法。寓管理于服务，在优化服务中实现管理，努力促进由防范、强制型管理向人性化、服务型管理转变。

（三）推进农村社会治理理念的创新

    在宜宾“2365”战略实施的背景下，加强社会建设，创新农村社会治理，创新理念是前提。思想观念上，要从重经济建设、轻社会治理向更加重视社会治理和经济社会协调发展转变，要从重政府作用、轻多方参与向政府主导型的社会共同治理转变，要从重管制控制、轻协商协调向更加重视协商协调转变，要从重行政手段、轻法律道德等手段向多种手段综合运用转变。与此同时，必须正确地认识和处理“官”与“民”的关系、管理者与被管理者的关系，切实把人民群众作为加强和改善社会治理的主体力量，在思想上尊重群众，在感情上贴近群众，在工作上依靠群众，真正把群众满意不满意作为加强和创新社会治理的根本出发点和落脚点。

（四）进一步培育发展农村社会组织

    一要加大政府对农村社会组织的培育力度。政府要通过搭建培育孵化平台，扶持发展农村的社会服务等各类社会组织。二是充分发挥各类（如工青妇等）群团组织的在农村社会建设中的服务管理及纽带作用。三是健全社会志愿服务体系，推进社会志愿服务的常态化和规范化，提高社会服务水平。四是扶植有能力承担社会治理和服务的社会慈善组织，作为基层党组织、村民自治组织的补充。

（五）强化利益纠纷调处和财力保障力度

    一是要加强群体之间利益的协调与平衡，确保群众表达利益诉求渠道的畅通，消除社会冲突源。二是要完善农村社会矛盾调处机制。依托区、镇、村三级综治信访维稳中心，进一步完善大调解机制。同时，应鼓励社会志愿者、工会、妇联等参与矛盾化解，提升调处效果。三是要做好社会稳定的风险评估与应急处置预案，切实加强对社会稳定风险的防控措施。四是要加大社会建设领域的人力、财力、物力的投入，要通过市、区、镇三级财政联动推动公共服务和监管平台建设，增强基层社会治理和服务能力，实现城乡统筹发展。

（六）创新农村社会治理组织领导体系

    一是加强组织领导。适时调整领导小组成员，进一步明确各部门在社会建设和社会治理中的职责，根据创新工作重点任务，细化具体措施，切实把各项工作落到实处。二是完善监督考核。建立健全工作责任制度和奖惩考核制度，将农村社会建设和农村社会治理纳入领导班子和领导干部的年度考核中，作为社会治安综合治理责任制和综治考评的重要内容，按照干部考评“四个办法”考核奖惩。三是加大宣传力度。及时发现和总结工作中形成的好经验好做法，推出一批各具特色、高质量高水平的示范点，推动农村社会治理向纵深发展。