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摘要：公共财政不仅是经济学研究的问题，理论法学也越来越关注。由于我国传统上是以计划经济为基础的国家财政，所以在国家和社会转型到市场经济背景下，依然带有很多“计划财政”的影子，说明我国的公共财政尚欠完善，实质表现为行政主导型的政府财政模式。政府财政的发展方向，应该是民主财政、法治财政、人权财政，即蕴含着法定主义的本质属性。研究并规制政府财政，实则探寻依宪治国的路径。
关键词：政府财政；法定主义；民生。
政府财政是公共财政研究的重点。而公共财政又是国家政权在财政方面的体现。所以立足于我国的政治状况，在依法治国的背景下，规范公共财政，进行政府财政的法定主义分析显得尤为重要。
一、国家主导型社会中的政府财政
所谓公共财政是相对于私人财政而言的，体现了国家权利基于公共需求，在公共产品、公共服务等方面，为了公共利益，依靠国家公权的力量对国家财政进行有效管理的活动。与之相类型的概念还有“家计财政”、“王权财政”、“议会财政”、“政府财政”、“军事财政”等概念。顾名思义，政府财政就是以政府为主导的公共财政体系，强调公共财政的预算、执行、决算等环节，都是以政府为主导的财政体系。
财政制度的建设是与国家发展的历史阶段相吻合的。有什么样的国家体制就有什么样的财政制度与之相适应。例如：英国1688年前是以“家计财政”为主的社会。“光荣革命”逐步形成了“议会财政”的模式；美国由于独立战争，力行联邦体制的建立，因而形成了“联邦财政”的特点；二战时期的德国强调军事优先的国策，畸生出了“军事财政”[i]的制度。毋庸置疑，“赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活源泉，一句话，它是行政权力整个机构的生活源泉。强有力的政府和繁重的赋税是同一个概念。[ii]”
新中国成立以来，早期是以学习、模仿苏联“货币关系论”为基础的财政制度。随后因中苏关系破裂，于1964年提出了“国家分配论”的财政观。一直延续到20世纪80年代，“国家分配论”的财政观是与计划经济相适应的，所形成的财政制度是“计划财政”。也有学者概述为“国家财政”。因为它是建立纯粹的全民所有制和集体所有制基础之上的。从政治上讲，是人民主权在财政制度上的反映。从经济上讲，国家利益、国家需要是第一位。由于时代背景的特殊性，计划经济形成的是短缺型经济，国家财政的重点是着重于建设领域投入，所以有时也称之为“建设型财政”。
随着20世纪90年代的宪法修正案“发展社会主义市场经济”的变化，市场主体出现了多样性的特点，个体经济、私营经济形成的“建设者”在国家生活中的地位也逐步提高。依靠非全民所有制而形成财政模式已经存在。公司制的改革虽然改变了国有企业的股份结构，但国家对经济命脉掌握并没有变。国家财政的主要渠道已经呈现多样化的特点，已不同于计划经济时国家财政依附于“国家需要”和“阶级性”的特点。在市场经济背景下，突显市场主体的个人利益和独立人格，由此初步形成中国特色公共财政[iii]。含有民生财政、民主财政、法治财政的属性。客观上讲，我国现阶段是“国家财政向公共财政”过渡的阶段[iv]。
而且在这个过渡阶段，理论上强调人大应为财政预算的核心。但实际上政府在财政预算中，起到举足轻重的作用。究其根由，是因为我国还是政治权威为主导的社会，国家二元社会尚未形成，只能依靠政府在国家生活中起决定性作用。因为政府要统筹政治、经济、文化等社会中的方方面面，就必然形成“政府主导型的财政制度”的存在有合理性的前提。但是在国家一元主义的社会里，政府权威的惯性作用，政府财政容易衍生权威财政。诸如未经济论证的“政绩工程”、地方政府的负债与或有负债严重并形成财政收支平衡问题、“三公经费”的民怨问题、“公款追星”百姓买单等。这些都从不同侧面反映政府在财政制度上存在严重的财政风险。按财政学者观点，财政风险是指“国家在组织收入和安排支出过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷以及多种经济因素的不确定性造成损失和困难的可能性。”[v]财政风险的存在不仅仅是财政本身的问题，实质上是一个财政法治化的问题。
1、关乎党和国家的生死存亡的问题。财政风险关键是财政收入、财政支出、财政管理方面监控不力。制度不健全，容易导致权力失控，滋生腐败现象。2012年11月8日，党的十八大指出防腐不力，会导致亡党亡国。从大的方面讲，扰乱了国民经济发展的有序性，破坏了社会主义市场经济规律；从小的方面讲，权力腐败侵害了公民的财产权利（财政以纳税人的赋税为主）。所以政府财政风险因素一旦被腐败官员利用，其危害性是不可估量的。
2、财政风险的存在，不利于人权的保障。政府财政的目的：财为民所聚，财为民所用。政府财政如监控不力，财不为民所系，滥用财政权，不利人权的发展。我国当前存在诸多民生问题，如教育投入不足；医疗卫生改革不到位；住房政策效果不明显；老百姓的贫富差距不仅越来越大，而且形成差距的速度越来越快等等。这些都关系到人民生存权和发展权问题，即人权问题。需要依靠政府财政做后盾，形成老百姓生存、发展的兜底保障。“现代社会对人权的宪法保障绝无法离开公共财政所提供的物质支持，无法离开现代公共财政模式所决定并支撑的宪政制度。”[vi]
政府财政的形成，是国家财政向公共财政过渡的必然。国家集权主义模式下的政府财政，实则是权威型的财政。政府财政如监控不力，易滋生权力腐败，不利于国家稳定。应从宪政的角度定位，改进和完善政府财政。
二、政府财政本质上反映依法治国的诉求
“要把权力关进笼子里”的本意就是要求政府“法无授权不可为”。推行依法行政主要是基于两方面的经验性考虑。其一，权力及其相关制度是政府财政存续的前提，但政府的权力有扩张或被滥用的危险。其二，相对于公民权利而言，公民是容易受侵害的权利主体，但是他却是一个独立民族国家中，具有普遍意义的成员身份的认同，是生存必不可少的条件。现代国家理论的出发点就是从保障公民权力入手，防范或规范国家政府权力。反映到财政领域，就是政府财政的正确行使与保护公民合法权利之间的协调问题。对于普通公民而言，政府是强者，法律如不赋予公民权利，就难以抗衡政府权力的侵蚀。所以政府财政的发展方向应以正当的财政收入为基础，运用政府的权力为公众提供公共产品和公共服务的财政模式。所以政府财政应是民主财政、法治财政、保障人权的财政。
（一）政府财政是民主财政
现代法治国家普遍强调国家属于人民的，只有人民才是国家的主人翁。政府财政的民主理论也主要是以人民主权思想为基础。国家（政府）权力产生的根源是人民的赋予，国家（政府）受人民所托，代行国家事务，保护人民利益，即人民才是国家（权力）的所有者，是国家（政府）权力的主人。人民与国家（政府）是委托与受托的关系。
具体而言，政府财政的来源、支出、管理也应反映民主的精神。政府财政的来源主要是税收。即为政府等官僚机构的存在和运行提供了物质基础，所以政府是由纳税人养活的。同样，从国家学说角度讲，纳税人在缴纳税款后有知情权。即政府财政支出有合理解释的义务，公民对政府财政支出进行监控，要求其财为民所用。政府财政收支能否建立在公民纳税权益保障的基础之上，是衡量政府财政收支合法性的标准。
（二）政府财政是法治财政
政府财政是民主财政。必然要求政府财政为民所有，为民所用。政府财政的存在要有合法性的前提，运行要有合理性依据。这就需要加强法治建设，完善政府财政的立法，构建有效的权力制约权力、权利制约权力的机制，运用法治来规范政府财政行为。“财政法定的范围也逐渐从税收扩展到其他财政收入形式，并最终扩展到财政支出，使财政民主的基础更为宽广和坚实。”[vii]
法治取代人治，克服了人治的随意性、盲目性的缺点，代之规范性、严肃性的优点。纳入法治轨道的政府财政，一方面可以防止个人擅权而导致政府财政权滥用带来的危害，另一方面又可以巩固国家（政府）权力的威信，维护纳税人的合法权利。政府财政只有纳入法治的视野予以规范，才能保障政府财政沿着合法性的轨道运行民主机制。
（三）政府财政的最终目的是保障人权
政府不拥有无限的权力，相反是有限的。有限政府形成的财政，必然是有限的政府财政。政府因公权力的扩张而呈现财政权的膨胀。限制有限政府的财政，就是要尊重和保护纳税人的权利，防范政府财政与公民财产在财产及其有关方面的博弈中，公民权益受损。从政府财政的目的性出发，政府财政是以公共利益为基础，提供公共产品、公共服务的财政模式。公共性、服务性是政府财政直接的终极的价值目标。纳税人通过纳税的形式购买了政府的服务，纳税人才是政府的“衣食父母”，政府财政没有理由不为纳税人着想。现代民主国家并非只是把国家（政府）的服务，停留在对公民自由、生存的保障方面，而是更加重视维护公民的发展权、谋求福利等方面。所以政府财政不能背离自己追求的价值目标。要从改善、提高人权出发，明确政府财政的历史使命，这是法治国家中政府财政价值理念。
“家计财政”、“王权财政”只是把财政权力停留在单纯的统治工具或手段之中，缺乏人民当主和保障人权的理念机制。从根本上讲，这是不符合历史发展规律的财政制度。当代宪政国家，对财政的宗旨和原则提出了新的要求，引领财政制度质的飞跃，促进了我国的国家财政向公共财政的演进。在演进的进程中，民主、法治、人权思想与国家制度的整合和转型，形成了中国特色的“行政主导下的政府财政”模式。毋庸置疑，在一个缺乏法治传统的国家，推行财政法定主义是多么艰难的尝试。政府财政反映的民主、法治、人权的思想更加直观，更容易培养公民的宪法意识，树立宪法权威，使宪法不仅仅停留在静止的层面，而是实施中宪法。当下，政府财政的研究，也不仅仅是财政学研究的领域，宪法学者的关注已经跨越了“注释法学”的固有性，形成了跨学科研究的交叉性特点，拓宽了宪法学的研究对象[viii]。政府财政理论与实践层面的关怀，必然引导理论法学的深刻反思。
三、政府财政法治化是走向法治国家的路径选择
“还政于民”是人民主权学说的基本观点。政府财政取之于民，用之于民是人民主权的具体写照。宪法视野中的民主、法治、人权也都是从人本角度定位的。走向依法治国是现代民主国家的方向。政府财政要符合历史潮流，选择符合国情需要的模式运行。
（一）当今中国政府财政应以民生作为逻辑起点和归宿
民生的本意是民众基于生存的需要，而在生产、生活中反映的诉求。随着社会条件的不断改善，生存的内涵也不断丰富，与之相应民生的条件也发生了变化。表面上看，民生属于社会学用语。实质上蕴含着哲学、政治、法学的内涵。早期的“民生、民主和民权”（孙中山，三民主义），就是政治与社会生活结合的产物。2000年9月联合国《千年宣言》，制定了《千年发展目标》，把民生做为自由、平等、人权、善政等价的普适性的价值目标。标志着民生作为独立的基本价值理念，已经形成了全球共识。
党和国家领导人多次强调“关注民生、重视民生、保障民生、改善民生”是人民政府的基本职责（温家宝，2007）。“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，“着力保障和改善民生”（党的十七大报告）。“继续以改善民生为重点，加强社会建设，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，促进社会和谐。”（胡锦涛，2008）。民生在未来相当长的时间范围，是党和政府工作的基本出发点，是民生普适性价值在我国的实际运用。政府财政也以此为导向，从“为民执政”深入到“为民理财。”
政府财政是以提供公共产品、公共服务为主要内容或手段的。相对于社会民众的多数性而言，政府财政是稀缺的。稀缺性决定了政府财政支出的导向应以民生做为价值判断标准，有学者指出“在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位。”[ix]同样，民生价值标准的确立，为优化政府财政结构提供了理论依据，对政府财政绩效评估体系的建立提供了合理性前提，为改进政府财政效率指明了方向。
相对而言，政府财政着眼于民生，有利于实现社会公共产品、公共服务均等化，推进社会公平，缓解社会矛盾，有利于社会政治、经济环境的稳定；促进社会和谐。
所以说，从价值层面到实证层面，从国际认同到国内推进，民生已经是普适性的概念，跨跃了国界，形成了人类的共识。政府财政也应从国情出发，因时、因地制宜，调整以“经济建设为中心”的财政模式，回归到“民生财政”的轨道上运行。
（二）政府财政是人民的财政
国家属于人民的，政府财政也应属于人民的。人民的认同、委托是政府财政存在的合法性基础。人民主体的广泛性，管理社会事务的多样性、复杂性，使得人民需要借助于代议制将权利委托议会（人大）来行使。一般认为人大最主要有两项职能：一是立法，二是控制预算。从我国的宪法体系设置上看，人大与政府之间不是抗衡机制，而是侧重于人大的人民性，人民性是强调政府行为合法性前提，所以政府向人大负责并汇报工作。政府主导的财政偏向于现实性，往往从现实出发编制、调整、执行预算。人大与政府之间不是对立面，而是统筹于人民利益一致性的背景下审查、批准和变更政府的财政政策。所以说，人大控制政府财政是为了推动政府的预算能更合理、更有效、更符合实现人民、国家、社会的整体利益。
由于我国《宪法》对政府财政收支、人大对政府财政控制等方面未作详尽规定，所以《预算法》就扮演了财政基本法的角色。但是《宪法》和《预算法》对人大审议和监督预算的具体制度欠缺，特别是财政预算中违法导致的宪法责任难以落实，使得人大控制预算效能大打折扣。同时，由于我国人大采用议会制的工作模式，会议期限短、人大代表的财政专业水平较低，导致预算草案晦涩难懂，人大的监控功能难发挥效用。所以应借鉴西方国家经验，在人大内部设置专门的预算智囊机构，协助人民代表行使预算控制权。譬如说，成立专门的预算咨询机构或预算审查机构，吸纳有预算经验的专家学者参与，提高人大控制政府财政预算的控制能力，改变人大控制预算权力的虚位状况。
财政民主化改革的根本目的就是为了防止政府财政的滥用，提升人大的预算权能，保障政府财政的行为与结果合理、合法、公平。但是这种改革过分依赖于政府的自我觉醒，导致改革的进程缓慢，政府财政滥用而带来的腐败依然存在。必须突破过分依赖政府自觉式的财政改革，从源头上完善人民代表大会制度，提升人民代表大会及其常委会的财政控制能力，并使人大对财政的控制从传统的政府报告并由人大批准的“点式批准”模式延展为实质意义“全程监控”模式。历史经验证明，保证公共服务的公共性能真正地显现和满足民众的需要，只有通过民主代议制的形式才能实现。
（三）政府财政要有公众的参与
民主与法治的进程告诉我们，随着时代的进步，民众的民主与法治意识也逐步加强，激起了民众对政府财政的敏感性，甚至有直接参与的冲动。但是由于传统的执政理念，政府财政始终带着一种神秘的色彩，动不动就以涉及国家机密为由搪塞民众；更何况客观上政府财政的专业性、复杂性的特点，普通民众难以读懂，更增添了民众与政府的隔离。民众探求真像与政府财政神秘之间的矛盾，实际是信息不对称的写照。容易导致双方置于对立的局面，严重时表现为对抗。参与式民主为解决这种对立局面提供了有效机制。
参与式民主承继了传统民主的理念，迎合了协商民主的趋势。反映到政府财政之中，表现为公民及其组织理性的参与政府财政预算、决策、执行的全过程，公民与政府在协商机制下互动，促进政府财政预算、决策、执行理性化，保障政府财政公正、合理的分配公共资源的民主制度。因此，参与式的财政制度，一方面要求政府财政是开放式的财政，要能容纳，接受体制外的民众参与；另一方面要求民众要有参政、议政热情，激励公民参与公共活动，培养公民的民主、法治理念和素养。
传统的民众参与方式，呈现出参与的民众主体有限，时间短议事项目不多，民意表达功能不畅通的窘境，使得民众参与的效果未能达到应有状态，制约了参与式民主的推进。当今网络社会的形成，跨越了时空的界限，摆脱了身份实名制的束缚，民众可以借助网络平台自由的表达。例如，2009年个人所得税起征点的讨论，有18万多网民参与，提出20多万条意见，这在我国的政府财政史上是空前的；焦作市政府为掌握民生、社会关注的项目，由普通民众进行网上投票，倾听民声。科技与民主的结合催生了网络民主的出现，更加便于整合不同民众的利益诉求，克服了政府财政单方面决策的局限性，深化了参与式民主的实践。
四、结语
民主国家必须依托法治是历史的必然。从我国财政的本质属性看，是行政主导型的政府财政，是国家财政向公共财政过渡的阶段。其具有中国时代的特殊性。从依法行政的角度研究政府财政问题，揭示政府财政的民主、法治、人权、民生等特性，借以希望市民社会能尽快的形成并成熟起来，通过对政府财政的法治主义思考，有助于启迪我们探寻走向成熟民主国家的路径。
[[i]] 截止1938年止，德国政府通过发行“贸易期票”获得120亿马克，发行国债获得了15亿马克，预算赤字增加到105亿马克。这些财政开支主要用于扩军备战。涉及民众生存的财政支出只占1/5。
[[ii]] 《马克思恩格斯全集》第8卷，人民出版社，1961年版，第221页。
[[iii]] 有学者称为“双元财政”，意思是强调国家财政除了依靠税收以外，还依靠国有企业做为财政的来源。
[[iv]] “公共财政是弥补市场失效的国家财政；公共财政是为市场一视同仁地提供公共服务的国家财政；公共财政是公众为之规范、制约和监督的国家财政。”（张馨：《论公共财政》，载于《经济学家》1997年第1期）。从目前我国的宪法制度上，市场主体特别是国有企业与私有企业的宪法地位不平等。公众对财政的约束机制并未完整，没有形成制度性制约。所以很难说我国已经是公共财政的国家。但是现有财政体系也不属于国家财政的模式，因为目前我国已经突破了计划经济的财政模式。所以笔者认为，政府财政是国家财政向公共财政过渡阶段形成的，是行政主导型的财政模式，因为其提倡民主财政，法治财政，民生财政理念，所以昭示着发展方向依然是走向公共财政。但是由于历史因素的影响，政府财政参杂着“建设财政”，“计划财政”等因素。因而，笔者认为政府财政不能是完全意义上的公共财政。也有学者主张“我国当前仍处于前公共财政阶段”（罗昌财：《论公共财政政策的三个阶段》，载于《中国经济问题》2010年第5期）
[[v]] 梁红梅：《转轨时期的财政风险及其防范与控制》，载刘尚希主编：《财政风险及其防范研究文集》，经济科学出版社，2000年版，第36页。
[[vi]]周刚志：《论公共财政与宪政国家——作为财政宪法学的一种理论前言》，北京大学出版社，2005年版，第119页。
[[vii]] 熊伟：《财政法基本原则论纲》，中国法学，,2004年第4期。
[[viii]] 参见周刚志：《财政宪法学初论》，厦门大学学报（哲学社会科学版），2005年第2期。
[[ix]]刘尚希：《论民生财政》，财政研究，2008年第8期。
