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科学立法的提出：破解镜花水月的困境
习近平同志于2012年12月4日在纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话和2013年2月23日在中央政治局第四次集体学习时的讲话，都反复强调了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新“十六字”方针。这新十六字方针将老十六字方针“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”进行了升级换代，尤其是有法可依的转型升级。王东明书记更是在《治蜀兴川重在厉行法治》一文中对科学立法进行了系统阐述。一个不可忽视的问题，在新时期为什么反复强调科学立法？不容置疑的答案是原有的立法存在不科学的方面，在我看来，这些不科学的方面集中体现为立法“镜花水月式”的困境。具体体现为：第一，立法打架现象引发立法内伤。为了实现有法可依的目标，立法进入了一个大跃进的时代，截止2010年底，中国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件。如此多的法律法规，难免出现打架显现，其中尤为严重的是行政法规的冲突现象，“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”，此行政立法中出现的“立法割据”现象仍然困扰着立法工作，对此《立法法》似乎是调解的一剂良药，但现实中仍然会出现“李慧娟案”似的彷徨，“黑龙江恢复强制婚检”似的尴尬。第二，立法用语的模糊导致立法空置。法律总是要通过语言来表达的，因此，法律的用语必须规范、明确、具体。法学家阿尔弗雷德·丹宁告诫我们：“要想在与法律有关的职业中取得成功，你必须尽力培养自己掌握语言的能力。”这当然包括对于立法语言重要性的强调。但实践中却常常出现与此相反的情景，《行政许可法》第12条、13条，用了“可以与可以不”来设定与不设定行政许可，这里的用语充分体现了立法者的睿智，但结局是该条文形同虚设；《行政处罚法》42条规定了较大数额罚款等行政处罚决定，必须经过听证程序，但何为较大数额？用语的模糊直接导致该条文形同虚设，成为立法摆件。第三，立法可操作性较差导致执法者踯躅彷徨。立法是用来实施的，法律制订出来必须在实践中彰显其魅力，方是法治的精髓；立法充当了执法的前哨，一旦立法失守，将殃及执法。为此，立法易于操作成为立法的重要要求，但现实中立法缺乏可操作性的例子随处可见，成都《非机动车管理条例（草案）》提交二审，其中有一项规定，电动车限速15公立/每小时，缺乏可操作性，怎么测量超过了15公里？难道也要对接摄像头，像监测机动车一样监测？接着的问题就是抓到超速的如何罚款的问题？如果现场罚款，需要有证据，这意味着每个路口安排一个交警拿着测速仪，对着骑车之人，然后当场逮到。但问题是，这就大大讥讽人们的智商，难道骑车的人不会到那个时候把速度降下来？如此罚款的作用根本体现不出，何况罚款如何交？交给谁？也是一个难以解决的问题。罚款也容易加剧选择性执法的难题，电瓶车基本都会超速，如果你抓到一个，另一个人会说，他也超速了为什么单抓我？这个时候只能用算你倒霉搪塞。这么一个缺乏可操作性的草案，很有可能出现“我本好心却害人害己”的局面。第四，重点领域立法工作不突出导致立法轻重难分。立法中的主次不分，轻重缓解难测的现象依然困扰着立法工作；现实中“九龙治水”，难保地沟油的泛滥，严格环保，难解雾霾横行，民告官，沦为鸡蛋碰石头的笑柄等现象仍然存在。急需要立法有所为有所不为，强化重点领域的立法，“开门见山”的吸取意见，改变民众提及立法亦“离法”的窘境。正是由于上述问题，导致当前的立法工作进入了一个“死胡同”，在民众强烈的呼声下，各种压力型的立法直接导致了法律、法规缺乏威望，民众普通感受不到法律的权威，成为镜花水月似的幻境。
科学立法的落实：立法的“落地生根”
为改变上述镜花水月似的幻境，四川省根据省情出台了《依法治省纲要》，在科学立法中对上述问题进行了前瞻、切实、落地式的回应，让立法从纸面走进了实践，是一次符合四川特色的地方实验。其中重点强调了两个大的方面：
第一，完善地方性法规和政府规章。直面立法的实体方面，为改变立法打架现象，提出要立、改、废相结合，开展与国家法律法规相配套的实施性立法，推进体现地方特色的创制性立法，推行地方性法规和政府规章有效期制度，加快修改和废止不适应经济社会发展的地方性法规和政府规章，发挥立法对改革发展的引领、规范、保障和推动作用。一方面破解了法律冲突的现象，另一方面结合四川多民族的特色，强化了地方特色的创制性立法工作，这是纲要在立法的实体方面的一个闪光点。同时，为破解重点领域立法不突出的问题，提出围绕省委、省政府确定的发展战略，加强推动经济发展方式转变、保障民生和发展社会事业、生态文明建设和文化大发展大繁荣等重点领域立法，即突出了立法要主次有分，又兼顾了四川特色，是一次有效的尝试。为了突出重点领域立法，又设定了重点领域立法的目标，即推进地方立法从侧重经济立法向经济和社会立法并重转变，从管理型立法向服务型立法转变，从侧重实体立法向实体、程序立法并重转变。这里三个方面的转变颇具前瞻性，克服了立法也追求GDP服务论的片面性，强化了立法的服务性本质，突出了实体与程序立法并重的先进理念。
第二，提高立法质量。这是从技术与程序上，破解立法困境的有益尝试。纲要明确了提升立法质量的主要任务和目标：遵循立法技术规范，完善立法程序，改进立法方式，推进科学立法、民主立法。首先，明确立法思想。明确立法要有导向性，因此，需要科学合理的立法规划，发挥立法规划的导向作用。其次，立法要有程序性。因此，需要完善向社会公开征集立法项目制度。建立立法项目立项论证、立法成本效益分析、社会风险评估和实施后评估等机制。同时，拓展人民有序参与立法途径，健全立法听证、专家咨询论证、公布地方性法规和政府规章以及公开征求意见、听取和采纳意见情况说明等制度。这就明确了立法的基本程序，要有论证、有调研、有评估、要听取群众意见等。再次，立法要有公正性。强化人大及其常委会在立法中的主导作用，扩大人大牵头组织起草法规草案范围。建立社会各界参与立法的机制，发挥政协专家学者的优势。建立多元化的地方性法规和政府规章起草工作机制，科学严密公正设计法律规范，防止地方保护和部门利益法制化。最后，立法要有公开性。完善地方性法规和政府规章以省人大常委会公报、省人民政府公报、网络传媒和传统平面传媒等多种形式向社会公布机制。
这两方面的具体措施，抓住了问题的要害，切中问题的靶心，为四川省实现科学立法的目标指明了方向。也对立法者提出了高标准的要求，在改革的漫漫长路上，需要落实这些具体的措施，达成科学立法的目标，为实现四川“两个跨越”提供有力法制保障。
