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提高党的制度建设科学化水平
王 光 华
党的十八届三中全会《决定》提出：“紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平，深化党的建设制度改革。”“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。”提高党的制度建设科学化水平，是全面提高党的建设科学水平的重要内容、根本保障和基本经验；是执政党赖以生存、发展壮大和履行职责的必备条件；是我们党保持先进性、纯洁性和走向成熟的重要标志；更是实行依法治国、从严治党及其反腐倡廉的必然选择。
一、提高党的制度建设科学化水平的含义要求
1、党的制度是党的意志的集中体现和党内行为规范的总称
制度是节制人们行为的尺度或准则。它是在一定历史条件下由权力机关或授权机关制定的，要求人们共同遵守的办事规程和行为准则的总称，表现为一种组织化、系统化、规范化的体系。党的制度，是党的意志的集中体现和党内行为规范的总称。它是由党的权力机关或授权机关，按照党的意志所制定的，用以规范党组织的工作、活动和党员行为的党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则的总称。它是一个多层次、多侧面的有机系统，具有十分广泛的内容，按照不同层次和视角可以作出不同的分类。
从党的制度在党内行为规范中的地位作用和党内关系的层次上看，其主要包括党的根本制度、基本制度和具体制度。党的根本制度，是我们党处理内部各种关系所遵循的根本原则和规则。党章是党的根本制度，它是由作为党的最高权力机关的全国代表大会制定和修改，所规定的都是处理党内生活中最重大最根本的问题，在全党中具有普遍适用性、最大权威性和最高法规效力。党的基本制度，是我们党处理内部某一个方面关系所遵循的基本原则和规则。它主要包括党的民主集中制、党的代表大会制度、党的集体领导制度等。党的具体制度，是我们党在处理内部某一个方面关系中所遵循的具体原则和规则。它是对党的各级组织、干部和党员的活动作出的一系列具体规定和要求，是具有可操作性的规则、条例和程序。党的具体制度主要包括党的干部人事制度、党内选举制度、党的生活制度、党的工作制度、反腐倡廉制度、党内监督制度、党的纪律检查制度等。
2、提高党的制度建设科学化水平是要推进党的建设科学化、制度化和规范化
提高党的制度建设科学化水平，最根本的是在严格遵循执政党建设规律进行制度建设的过程中，不断研究新情况解决新问题创造新经验，努力做到党的制度的规划制定、宣传教育、贯彻执行、修订完善等全过程的科学化，不断增强党内生活和党的建设的严密性和科学性，既要有实体性制度又要有程序性制度，既要明确规定应该怎么办又要明确规定违反规定怎么处理，减少制度执行的自由裁量空间，推进党的建设科学化、制度化、规范化。
提高党的制度建设科学化水平的目标要求，是在对现有制度进行全面清理的基础上，根据新的形势和任务的要求，及时制定和修订党的制度，构建涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内制度体系，从而使党内生活更加规范化、程度化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固。其中内容科学，要求切实做到各单项制度的各条文内容协调，不同制度的内容协调，党的制度与国家法律的内容协调；程序严密，要求严格制度制定的程序，加大程序性制度建设的力度，严格执行既定程序；配套完备，要求党的制度设计要涵盖党的建设和党的工作各个方面，使党的根本制度、基本制度、具体制度相配套衔接，其实施办法和细则更加完备，相应的配套专项制度不断完善，程序性、保障性、惩戒性规定得到强化，党内法规的匹配性、操作性、实用性不断提高；运行有效，要求加强制度的贯彻执行的组织领导、监督检查、违规查处，不断提高制度的执行力，正确解决其突出问题，充分发挥制度在理顺党内关系、保障党内权力、规范党员行为、完善党的任务等功能，更好保障党的团结统一和增强党的创造活力。
二、提高党的制度建设科学化水平的面临问题
我们党坚持把加强党的制度建设贯穿于党的建设和党的工作各个方面，既提供了重要保障，又取得了显著成效，但也存在一些突出问题和薄弱环节。
1、党的制度的制定不够完备，缺乏应有的系统性
党的制度体系还不够完备，结构缺乏整体性。在现有的党的制度体系中实体性制度多，程序性制度少；强调党员义务多，保障党员权利少；规范管理基层党组织和党员的制度多，规范管理领导机关和领导干部的制度少；规范党的自身建设的制度多，规范党的执政方式、领导方法的制度少；各条块的制度交错相生，党代会常任制的相关制度与党委、政府、人大、政协等相关制度关系错杂；有的制度虽然条文较多，但过于抽象笼统，只有定性的原则规定，没有定量的指标要求，缺乏翔实细致、流程明确、程序清晰、便于操作的实施细则和规定，造成运行不畅和难以落实。
党的一些制度的制定还比较粗糙，质量不够高。有的制度规定的理想色彩过浓，把道德规范作为制度要求，混淆了制度与道德的界限，致使制度在实践中很难实行；有的制度规定过于笼统、抽象、弹性过大，针对性和可操作性不强，使党组织和党员在应用和遵守时难以准确把握，容易造成宽严失度；有的制度规定不严谨，规范不完善，只有行为模式，没有后果模式，既无法兑现这些规范的授权性、鼓励性规定，又无法处罚触犯这些规范的命令性、禁止性规定的行为；有的制度虽然本身没有什么问题，但在起草时没有充分考虑其实施中所需要的人力和物力保障，在制度制定后由于不能及时配备人力、物力保障，在实践中很难实行；有的制度落后于新的形势和任务的要求，不符合现实情况，存在着约束不明确和与相关制度冲突的问题，需要对旧制度及时进行废止、修改和制定新制度；有的制度缺乏全面性和长期性，管不了几天就落后于形势，朝令夕改，给执行带来混乱。
2、党的制度间的衔接不够紧密，缺乏很好的协调性
党的一些单项制度内部衔接不够紧密，存在着缺位的问题。一般说来，党的单项制度内部结构应包括实体性、程序性和保障性的规定。在一些单项制度中没有处理好三者间的相互关系，存在着缺位的问题，主要是缺乏程序性和保障性的规定。要使党的单项制度内部紧密衔接，在实体性规定方面要注意防止与其他制度相矛盾，在程序性和保障规定方面要防止缺位，否则再好的实体性规定也会落空。
党的制度体系内部衔接不够紧密，存在着矛盾的现象。有的党内制度内容重复或相互冲突，还没有形成一整套协调配套、完备有效的党的制度体系；在其内容方面，存在着强调集中多，保障民主不够的问题。例如，党章规定：“党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。”1996年4月5日印发的《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》规定，上级党委有权“调动或指派下一级党组织的负责人，其数额在下级党的委员会任期内一般不超过常委会委员职数的二分之一。”不说在特殊情况下调动或指派可以超过二分之一，就是不超过二分之一，也会使实行党内民主选举和干部选举任期制大打折扣。
党内制度与党外制度衔接不够紧密，存在着脱节的表现。党的制度与国家法律之间关系尚未理顺，没有充分注意两者的衔接问题，存在着党的制度与国家法律相混淆、相冲突的问题，甚至将党的制度混同于国家法律的现象。例如，党内关于领导干部财产申报公开制度、反腐倡廉制度等，还没有通过法定程序转化为国家法律，缺乏应有的权威性、普遍适用性和刚性。
3、党的制度的执行还不够严格，缺乏必要的权威性
一些党员的制度意识淡薄，阻碍着党的制度的执行。制度意识，是党员对党的制度的内容把握、心理状态、思想观念的总和。我国长期的封建统治影响，使人们养成了崇拜权力、习惯顺从的政治心理，偏重人治，缺乏监督与制约机制。当前残存的以“人治”为核心的政治心理，使一些党员不习惯按制度办事，而习惯于按领导的“指示”办事，导致制度权威弱化；一些党员的制度意识淡薄，遇到问题首先想到的是靠关系而不是靠制度，在思想意识上缺乏对制度的敬畏感，由此滋生出“潜规则”、“说情风”、“跑官要官”等腐败现象，阻碍着制度的顺畅运作；在一些地方的人治背景下，权力取代了制度的权威，官僚主义盛行，特权现象屡禁不止，许多好制度得不到贯彻执行，如党的集体领导制度在实践中被少数领导干部的个人专断、“一言堂”所取代。
一些党员的制度执行力欠缺，阻碍着党的制度落实。一些党员对制度内容的把握与理解不深刻，没有严守制度中“应该”与“不能”的行为界限；灵活的工作方法和实际操作能力不强，不善于抓住主要矛盾和根据环境与对象的变化选择合适的工作方法；学习能力不足，没有紧跟时代发展步伐和坚持在学习中提高自身的素质和能力，不能破解党建难题和促进制度落实。
监督贯彻执行党的制度的措施不力，影响制度的权威性。目前，我们党已经制定了一系列制度，但在具体贯彻执行中往往表现为号召多、实践少，人治多、执规少，重制定、轻执行，缺乏对制度贯彻执行的监督；在一些党员思想中存在的片面、错误认识，影响着党的制度的权威性和贯彻执行。例如：有的党员认为只要遵守和贯彻党章就够了，其他制度没有必要；有的党员喜欢按照“习惯”或“经验”行事，潜规则盛行，无视制度的存在；有的党员唯“权”是上，完全按“一把手”的意志行事，忽视党的制度的约束力。
三、提高党的制度建设科学化水平的着力重点
1、严格遵循执政党建设规律进行党的制度建设
提高党的制度建设科学化水平的指导思想是，坚持以马列主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系为指导，严格遵循执政党建设规律，牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性建设和纯洁性建设这条主线，坚持解放思想、改革创新，坚持党要管党、从严治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，积极推进党的制度制定工作，加快构建党的制度体系，并用以调节党内关系、指导党内生活，规范党员行为、维护党内秩序，管理党内事务、加强自身建设，从而确保党的事业的发展和党的纲领任务的实现。这就是说要正确制定并严格依照党的制度来治理党和管理党务。
严格遵循执政党建设规律进行党的制度建设是一项系统工程，它不仅包括党的一系列制度的制定，也包括确保这些制度贯彻执行的制度化的方式方法即机制，还要求坚持把党的制度建设贯穿于党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设等各项建设工作之中。因此，提高党的制度建设科学化水平的重要任务是，健全以党章为主干的党的制度体系；构建以党的制度的制定、宣传、实施、遵守到监督保障、违规处置、修订完善等一系列规程、办法所构成的科学体系；形成按照党的制度建立起来的关系协调、运作高效、生动活泼的党内秩序，从而确保实现加强党的建设新的伟大工程的总目标。加强党的制度建设的主体是全体党员；客体是党的建设和党的工作；内容是完善党的根本制度、基本制度和具体制度；宗旨是使党的建设、党的工作和党内活动实现制度化、规范化和程序化；方向是保持党的先进性和纯洁性，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。
2、认真实施《中央党内法规制定工作五年规范纲要》
2013年11月27日发布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》，是我们党历史上第一个党内法规制定工作五年规划，标志着党内法规制定工作进入了一个新的阶段。《纲要》对今后五年中央党内法规制定工作进行统筹安排，提出了指导思想、工作目标、基本要求、主要任务和落实要求，确定了一批党内法规重点制定项目。《纲要》强调做好党内法规制定工作，要遵循围绕中心、服务大局，宪法为上、党章为本，整体推进、突出重点，发扬民主、科学制定，改革创新、与时俱进，严谨规范、有效管用等基本要求，在建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。
《纲要》提出，要完善党的领导和党的工作方面的党内法规，进一步改进党的领导方式和执政方式；完善党的思想建设方面的党内法规，为做好理论创新和理论武装工作提供制度保障；完善党的组织建设方面的党内法规，着力提高组织工作制度化水平；完善党的作风建设方面的党内法规，为推动作风转变提供强大动力；完善反腐倡廉建设方面的党内法规，切实把权力关进制度的笼子里；完善民主集中制建设方面的党内法规，加快构建党内民主制度体系。中央要求，各地区各有关部门要把实施《纲要》作为推进党的建设、提高党的执政能力的一项重要政治任务，结合自身实际，编制本地区本系统党内法规制定工作五年规划，下大气力把党执政治国和自身建设的制度基础夯实，不断提高党的制度建设科学化水平。
作者介绍：王光华，男，中共四川省委党校党史党建教研部教授、硕士研究生导师，四川省有突出贡献优秀专家。长期致力于马克思主义党的学说及其执政党建设理论与实践的教学和研究。先后主持、主研完成国家社会科学基金项目2项；主持、主笔完成省（部）级社会科学研究课题13项；主持、主笔和主研出版著作30多部；发表论文100多篇，其中多篇论文被中国人民大学书报资料中心等书刊全文转载；合计个人撰写文著450多万字。主持、主笔和独著的8本专著，获“四川省社会科学优秀科研成果评奖三等奖”8项；主笔和主研完成的2部专著获“四川省社会科学优秀科研成果评奖”一等奖1项、二等奖1项；独著的1篇论文获“四川省社科优秀成果奖。”
