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公共服务均等化视角下农民工市民化社会成本问题研究
四川省委党校 袁威
内容提要：由于我国长期存在的二元经济结构和严格的户籍制度，城乡公共服务的一体化发展一直举步维艰。在新型城镇化的推进过程中，外地流入的农民工为当地的经济发展和社会建设都做出了很大的贡献，但是这个人群却难以享受到与城镇居民相同的公共服务，且差距非常之大。这种公共服务均等化的失衡对农民工来说无疑是极不公平的。本文将从农民工在城镇遭受的公共服务方面的歧视表现入手，讨论他们在子女接受义务教育、社会保险和住房等方面受到不公正待遇的状况，并从财政体制来探讨形成这种不公平状况的深层次原因，最后基于公共服务均等化的视角分析农民工市民化的社会成本，即农民工与正常市民相比缺失的那部分正常公共服务的成本，主要的目的是以这种社会成本来量化当前城镇化的成本。
关键词：公共服务均等化，农民工市民化，社会成本
一、农民工基本公共服务遭受歧视的表现
在城镇化过程中，城镇规模扩张的主要源泉是外出农民工及其家庭成员，因此农民工市民化社会成本产生过程中一个很重要的原因是为实现农民工身份的转变而进行的基本公共服务投入。当然，要实现农民工市民化还需要拓展基础设施建设的投入、就业岗位创造的产业资本投入以及城市管理投入等等，但这些投入所产生的影响不仅是面向农民工的，也是面向具有当地户籍的城镇居民的，因此这部分投入对农民工的歧视不明显。不过，政府提供的基本公共服务，如子女义务教育、社会保险以及住房等对于农民工的歧视就很明显了。
（一）农民工在子女义务教育方面受到歧视
随农民工进城务工而来的人口迁移带来了许多社会问题，其中农民工子女的教育问题尤为突出，因为这是农民工能否安心在城镇务工的重要影响因素。所以，保障农民工子女接受良好的义务教育，是推进农民工与其他群体基本公共服务均等化的重要环节。
在适龄年龄接受义务教育是我国《教育法》保障的未成年人的权益，但是农民工子女的超龄现象较为严重。根据罗天莹（2009）的调查，以6岁为正常的小学入学年龄，12岁为正常的中学入学年龄的话，小学和中学的超龄率分别达到42.5%和55.7%。农民工子女入学超龄情况一方面说明农民工家长并没有充分的意识要让子女适龄上学，另一方面也暴露出流动人口流入地并没有动力来强制性约束农民工子女适龄上学。
对农民工流动儿童来说，他们接受义务教育的情况主要由就读学校的性质所决定，而选择什么性质的学校，则取决于他们的就学渠道。根据贾娜娜（2012）的调研情况，在150名被调查对象中，30名学生在公办学校就读，比重为20%；119名学生在民工子弟学校就读，比重为79.3%；另有1人辍学，比重为0.7%。从罗天莹（2009）的调查结果来看，农民工子女接受义务教育的主要类型为一般民办和民工子弟学校。
从经验上来看，一般民办学校和民工子弟学校在政府支持、师资力量、教学管理和学生日常教育等方面都与公立学校存在明显的差距。然而，农民工子女超过七成都选择就读于一般民办学校和农民工子弟学校，表明从就学的学校类型来看，农民工子女就受到了不公平的对待。
为了分析农民工子女只有少数能进入教学质量更好的公立学校原因，贾娜娜（2012）对进入公办学校的阻碍进行了调查，发现在众多原因中，未通过入学测试占5.8%，学校无名额占17.5%，缺少证件（暂住证、工作证、户口簿、居住证、无监护人证明）占30.8%，而高额的借读费（赞助费、捐助费）占到的比重最大，为45.9%。从被收取了借读费的农民工子女来看，有30%的学生一次性缴纳了4000-5000元的借读费，有10%的学生一次性缴纳了6000-7000元的借读费，有7%的学生一次性缴纳了10000-15000元的借读费。需要指出的是，公立学校收取高额借读费的做法一方面反映了相关部门监管不严，但另一方面政府在颁布政策“农民工子女与城市子女同样拥有免试就近入学的权利[1]”但并没有相应经费的补助，导致公办学校教育经费存在缺口，只能通过收取借读费的方式来弥补缺口。
此外，从民办私立学校和民工子弟学校来看，这类学校往往资金短缺，而且许多学校以赢利为办学目的，办学条件被降到相当低的水平，普遍存在着教学设备短缺、管理水平低下、师资力量弱小等问题。因此，尽管流动儿童能够上学，但受到的教育质量却比公办学校儿童低得多。另外，一些教育主管部门动辄以办学规模太小、条件太差等为由将学校关闭，造成流动儿童辍学等新问题的产生。
（二）农民工在社会保险方面受到歧视
伴随着外出农民工在城镇中的数量越来越多，起到的作用也越来越大，我国政府一直在尝试打破城乡户籍的界限，保障外出农民工享有正常的社会保险。
2003年，国务院颁布了《工伤保险条例》，国家首次将农民工群体纳入保险范围。2009年，人力资源和社会保障部公布了《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，使农民工的养老保险实现跨地区转移向无障碍方向的发展。同时，各地方也在积极探索完善外出农民工的社会保障政策，例如1993年，深圳市在全国制定了最早的《保护外来劳务工条例》，使外来打工人员参加深圳市的社会保险体系。1998年9月，广东省颁布了《广东省社会养老保险条例》，将农民工纳入城市职工社会养老保险体系改革试点。
这些政策的颁布实施，是我国不断重视农民工社会保障权益的重要体现。但是如果从外出农民工参加社会保险的比例情况来看尚不乐观。2013年，外出农民工参加社会保险，包括养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险的比重都比前几年有了提高，但是从绝对数值来看依然很低，最高的工伤保险的比重只有28.5%，而最低的失业保险、生育保险的比重只有9.1%和6.6%。
除社会保险的参保比例仍然较低以外，农民工还面临着缴费难、转接难、适用范围有限等难题。同样在城镇工作，但是在社会保险方面农民工无法享受到拥有城镇户籍的居民一样的待遇，这无疑是严重的社会公共服务歧视。
1、农民工工伤保险参保情况
从农民工迫切需要的程度来看，认为工伤保险需要迫切参加的人员比重是深圳的21.1%、苏州的17.2%和长春的21%（景跃军，2010）；且农民工对工伤保险的重视程度为21.8%（孙红湘2009），仅次于医疗保险，说明作为农民工工作中防范意外发生的重要保险，工伤保险依然不太受到农民工的重视。
在所有险种中，农民工工伤保险的参保人数最多，且呈逐年上升的趋势，但同时我们也应看到，即使是参保人数最多的工伤保险，参保率也较低，2013年仅为28.5%，表明有超过70%的农民工并未参加工伤保险。
2、农民工医疗保险参保情况
从农民工迫切需要的程度来看，认为医疗保险需要迫切参加的人员比重是深圳的20.8%、苏州的28%和长春的16%（景跃军，2010）；且农民工对医疗保险的重视程度为48.9%（孙红湘2009），说明农民工已经意识到了医疗保险的重要性，但迫切参保的动力还不够强。
目前，我国主要有四种类型的医疗保险：一是城镇职工基本医疗保险；二是城镇居民基本医疗保险；三是新农村合作医疗保险；四是农民工医疗保险。从具体的实施情况来看，在选择了医疗保险的农民工中，城镇职工基本医疗保险或城镇居民基本医疗保险的比重为24.1%，选择新农村合作医疗保险的比重为65.4%，选择专门为农民工设计的医疗保险的比重最低，为10.5%[2]。
然而，农民工医疗保险的参保率依然较低，2013年仅为17.6%。造成这种状况的原因是《农民工医疗保险办法》明确规定，其保障的是与用人单位形成稳定劳动关系的农民工，那些未形成劳动关系或未形成稳定劳动关系的农民工均被排除在保险范围之外，即使是在保险范围内的农民工，其享有的医疗卫生服务也并不理想。这是因为，农民工医疗保险主要是保“大”病，允许农民工报销的主要是住院费和特殊门诊费，而农民工更欠缺的是基本医疗服务。
总的来说，尽管参加农民工医疗保险的这部分农民工有医疗保障，但实际用处不大，农民工的参与积极性也有限，当前的医疗保险未能从根本上解决农民工看病难、看病贵的难题。
3、农民工养老保险参保情况
根据孙红湘（2009）的调查，农民工选择期望的养老方式的人数比重是：自己挣钱，48.9%；参加养老险，33.1%；靠土地、孩子，12%；其它，6%。说明农民工对于养老保险的期望程度小于对依靠自身挣钱养老方式。
从农民工迫切需要的程度来看，认为养老保险需要迫切参加的人员比重是深圳的18.1%、苏州的22.2%和长春的40%（景跃军，2010）；且农民工对医疗保险的重视程度为7.5%（孙红湘2009），说明农民工在现阶段仍然不太重视或不信任养老保险对自身养老所能提供的帮助。
参加养老保险的农民工人数逐年增加，但总体而言，参保率较低，2013年仅为15.7%。这主要因为：一是缴费难，农民工工资收入普遍较低，集中使用农民工的企业的经济承受能力也普遍较低。然而，现行规定的养老保险缴费标准较高，许多农民工及企业感到难以承担而没有参保；二是转接难。农民工流动性较强，由于转移的目标地点不确定，养老保险关系转移时往往会遇到转移难的问题；三是农民工自身缺乏参保意识。农民工往往更多地考虑当前的生计问题，不太考虑是否参加养老保险，尤其是农民工中收入低的群体，更愿意企业给予自己一定的补贴而不是缴纳养老保险。
4、农民工失业保险参保情况
从农民工迫切需要的程度来看，认为失业保险需要迫切参加的人员比重是深圳的21.5%、苏州的15.1%和长春的13%（景跃军，2010）；且农民工对医疗保险的重视程度为7.5%（孙红湘2009），说明农民工出于对自身工作的认识，不重视失业保险也不认为失业保险能给自身带来实质的保障。
从2008-2013年农民工参加失业保险的情况来看，虽然参保人数逐年增加，但仅占到参保总人数的不到10%。这其中主要的原因是，我国多数省份实行的失业保险制度都将农民工与城镇职工区别开来，根据国家统计局2006年9月在全国范围内开展的城市农民工生活质量状况的专项调查，“在签订有固定期限合同的10849名农民工中，75.68%的农民工签订了9-12月的合同，7.91%的农民工签订了1-2年的合同，只有10%左右的农民工签订的合同时间超过两年”[3]。可见，对于大多数仅仅签订短期劳动合同的农民工而言，一年的失业保险缴纳期太长，导致农民工参加失业保险的人数远远低于城镇职工。
（三）农民工在住房方面受到歧视
从工作的流动性来看，农民工在城镇工作，最佳的选择是由用工单位提供免费住宿或发给租房补贴。但是根据《2013年全国农民工监测调查报告》显示，全国有44.9%的农民工既没有单位住宿也没有租房补贴。
对于无法从单位获得住房的外出农民工来说，租房居住（与人合租及独立租赁）成为了主要的解决途径。从2013年来看，全国外出农民工中，租房居住的农民工占36.7%，比上年提高3.5个百分点，在单位宿舍居住的农民工所占比重比上年下降3.7个百分点。农民工务工所在城市规模越大，越依靠租房方式解决居住问题。
尽管近四成的农民工选择租房居住，但是房租支出相对收入而言所占比例不高，但农民工感觉房租负担重。2009年对北京市404份农民工调查问卷的分析结果是，整体上的房租与收入比为26.9%[4]。2008年和2009年对武汉市480名农民工的抽样调查结果显示，35%的人住房开支比重是10%以下，25%的人住房开支比重是10%-15%，18%的人住房开支比重是15%-20%，14%的人住房开支是20%-30%，仅有8%的人住房开支比重在30%以上，也就是说有92%的人住房支出占收入的比例低于30%；这次调查中也发现相当一部分农民工认为房租太高，房租高导致经济压力大是其对城市居住不满意的重要因素，也是他们提前返乡的直接因素[5]。
此外，居住条件差也是农民工住房的主要问题。国务院发展研究中心课题组2007年在北京、广州、南京和兰州4个城市的调查显示，有10.6%的农民工的住所不到人均5平方米，31.9%的人为5-8人共同居住，大约20%的农民工居住在9人及以上的宿舍中；尤其在北京有12.3%的农民工租住的是地下室，10%的租用房中没有自来水，有超过50%的农民工宿舍冬季没有供暖设施[6]。2007年对杭州市725名农民工的调查结果反映出，有10.6%的农民工住房中没有自来水[7]。2008年和2009年对武汉市480名农民工的抽样调查表明，18%的农民工的人均住房面积不到3平方米[8]。
上述数据说明，尽管很多农民工认为在外生活不易，但是只要满足需求即可，房租便宜、设施差点无所谓[9]。但是，城镇出台的政策中并没有对用工单位对农民工提供基本住房条件的保障，这就导致外出农民工不断降低自身的居住水平，并且与正常城镇居民的居住条件差距越来越大，成为城市公共服务的被忽略者和被歧视者。
二、不完全的财政体制是农民工公共服务遭受歧视的根本原因
在公共服务领域，政府应该是社会的主要调节主体，对各个社会群体提供公共管理、公共资源以及公共服务。政府的管理与服务既是公民权利不可或缺的重要部分,也是确定公民权利、保障维护公民权利的主要方面。简单地说，政府在公共服务的提供和管理方面，前提是提供，也即加大投资力度满足居民的基本需求，然后才是管理和平衡各群体享受公共服务的利益问题。
目前农民工在享受输入地政府公共服务方面的境遇非常尴尬。因为，从个人贡献来说，农民工的税收是在流入地缴纳的，这既包括在流入地的个人所得税，也包括农民工消费本地生产商品所缴纳的消费税。但与此同时，公共服务的分配往往与户籍联系，作为外来人员的农民工实际能够得到的服务很少。从这个意义上而言，地方政府并没有一视同仁地给自己的交税个体提供对等的公共服务，对农民工的公共管理和服务严重缺位。特别是在社会保障、教育卫生、住宅建设等方面都没有考虑到农民工的基本需要，在公共财政预算方面也没有相应安排。对于外来农民工来说，政府管理的重点是维稳，管制多于服务，缺乏对农民工合法权益的有效保障。
这种城镇公共服务均等化对农民工形成歧视的根本原因是我国财政分权体制。从我国的实践来看，改革开放初期就以“减税让利”的税制改革为先导拉开了改革开放的序幕，1994年的税制改革进一步建立了分税制的财政分权体制，现在《中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出在“统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权”，我国也经历了财政逐步分权的历程，从这一点看出，财税分权有着其经济发展规律的必然性。但是，在对农民工提供基本的城镇公共服务方面，我国的财政分权体制并未考虑到地区之间的协调，导致了具有地区外部性的公共服务，如教育和医疗等供给不足；其次，财政分权所导致的税收竞争必然促使针对流动要素的税收其实，加剧不平等。
具体来看，包括以下几个原因。
（一）政府公共服务政策制定不受本地居民制约
我国财政分权体制局限在中央和地方各级政府之间的责任权利划分上，地方政府虽然可以通过法定的预算内收支权利以及预算外和制度外收支来获得相应的自主权，但没有独立的税权，所以只能算事实上的分权而不是严格的分权。这进一步导致了分权仅限于政府之间，不涉及居民，更不用说外来的流动居民（农民工），也就意味着事实上的分权让地方政府获得了事实上的自主权，但居民没有相应的权利，即地方政府所受的制约只来自上级政府，而不是来自当地居民。当地方政府根据自身实际制定公共服务方面的政策时，会“理性”考虑制定不具有地区正外部性的政策，且当地居民尤其是外来农民工无法对政策的制定产生质疑，这必然导致了社会基本公共服务对农民工的歧视。
（二）财政分权程度不足导致公共服务供给不足[10]
龚锋（2009）发现，财政分权程度与地方政府提供公共服务之间存在了显著的相关性。例如，从财政分权程度与政府提供的教育服务水平之间的关系来看，财政分权程度每增加1个单位，教育服务供给不足的可能性就增加0.55个百分点，政府提供的教育服务过度供给的可能性降低0.464%。对于抚恤与社会福利救济费偏好匹配情况是财政分权程度与供给不足指数正相关，这表明财政分权程度越高的地区政府提供的抚恤与福利救济服务越有可能低于居民偏好的需求水平。综合来看，在财政分权制度下，公共服务供给不足的可能性很大，但过度供给的可能性很小，这就导致在有限投入的情况下，农民工在公共服务方面的权益只能让利于本地户籍居民，因此必然遭受歧视。
（三）官员晋升与公共服务供给关系不明显
龚锋（2009）认为，财政分权程度越高，地方政府越具有扩张政府成本的冲动，并且在目前财政分权与行政集权的“二元体制”下,官员的晋升由上级政府决定，考评的主要指标是地方经济发展水平的高低，因此地方政府存在现实冲动去扩张基本建设投资，以刺激地方经济发展，而无视辖区居民的真实需求偏好，更不用提外来农民工的公共服务需求了。
三、公共服务均等化视角下农民工市民化的社会成本计算
城镇化的成本是重在“化”问题的研究，是伴随城镇规模的扩大与城镇运行质量的提高，对增量投入产生所带来的成本的动态测量，这类似于经济学中边际成本的概念。从学术界对城镇化成本的研究来看，主要是从投入性质、投入主体和投入功能来讨论。
实际上，城镇化成本不应该是维持社会运营的成本，而是因为城市规模扩大、流入人口增大导致的“增量”产生的成本，例如基础设施增加的投入、社会保障增加的投入的增加，也就是农民工在市民化的转换过程中所需要的成本。考虑到本章讨论的是新型城镇化中的社会问题，并且城市基础设施方面的投入在不同规模城市中有很大差异（且对农民工来说歧视性不明显），另外决定农民工市民化的关键因素还在于政府提供均等化的基本公共服务，因此本文基于公共服务均等化的视角用农民工市民化的社会成本来计量城镇化的成本是合理的。
农民工市民化成本承担主体分为政府、企业和农民工本人三部分，此项成本是农民工实现身份转换的实际投入，转换身份之前农民工大多是在城镇中居住的农民身份，大部分城镇户籍居民享受到的公共服务他们享受不到，而身份转换后就可完全享受城镇户籍居民的待遇。因此，这里的农民工市民化成本是农民工和城镇户籍居民在各项公共服务投入上的差值，是一种补偿成本的概念。
我们将公共服务方面的投入界定为社会保险、教育和住房保障几个方面。需要指出的是，农民工对应的群体是城镇劳动者，在计算城镇人均支出时分母应为城镇就业人员或者劳动年龄段的人口。
从社会保险来看，城镇单位职工（考虑到农民工因为户籍问题很难进入城镇单位）的覆盖率远远高于农民工群体。其中，农民工的失业保险参保率是城镇居民的20%，医疗保险参保率是城镇居民的23%，养老保险参保率是城镇居民的17%，工伤保险参保率是城镇居民的47%，生育保险参保率是城镇居民的15%。总体上来看，农民工社会保险参保率是城镇户籍居民的25%左右，我们假定政府对农民工人均社会保险的投入为城镇户籍居民的25%。
从义务教育来看，根据贾娜娜（2012）的调研情况，农民工子女在公办学校就读的比重为20%，我们简单假定政府在义务教育上对农民工的人均投入相当于对城镇居民投入的20%。此外，政府的住房保障投入也是基本公共服务的重要领域，这个领域当地政府基本将农民工排除在覆盖之外，因此可以忽略政府在这项支出上对农民工进行的投入。
接下来，我们分别计算不同公共服务领域政府对农民工和城镇户籍劳动者人均支出的差距。
从社会保险来看，2012年社保基金总支出为22181.6亿元，当年外出农民工数量为16336万人，城镇户籍就业人数为20766万人，根据前文假定农民工社保支出是城镇户籍劳动者四分之一的水平计算，农民工的人均支出为2231.55元，而城镇劳动者人均支出为8926.20元。
从义务教育支出来看，由于现行统计资料没有县级市和县城的教育经费支出统计，我们用市辖区的教育支出水平来代替。根据《2012中国城市统计年鉴》，市辖区教育经费支出为5991亿元，而市辖区户籍人口为3.98亿，根据第六次全国人口普查数据，处于劳动年龄段的人口占市辖区人口比例为54%，城镇户籍人口中处于劳动年龄段的人口为2.15亿，因此城镇人均教育经费支出为2786.51元。按照上文分析政府在义务教育上对农民工的人均投入相当于对城镇居民投入的20%，因此农民工人均教育经费为557.3元。
从住房保障上来看，住房保障支出全部配置给了城镇户籍人口，而城镇人口中具有住房保障资格的人口主要是城镇户籍就业人员，2012年财政支出中住房保障支出执行数2601.60亿元，由此可计算出人均城镇户籍居民人均住房保障支出为1252.82元。
我们将各项公共支出的城镇居民与农民工的差距汇总于表6中，由该表可得农民工与城镇居民在社会公共服务的人均支出差距为10176.68元。
实际上10176.68元只是包括社会公共服务在内的农民工市民化成本，并未包括基础设施建设、产业投入等其它成本，但是正如前文所说基础设施建设、产业投入等成本并非只是针对农民工，因此这部分成本的计算相对复杂，很难界定其收益对象，然而社保、医疗、教育等社会公共服务对农民工的影响是关键性的。因此，在城镇化的过程中，农民工人均10176.68元的市民化社会成本没有着落，这个缺口是应该由政府理所应当来承担的，而且具有很强的迫切性。
由此，我们也可以认为，以人均10176.68元的农民工市民化社会成本可以代表城镇化成本，并且也是政府应当尽快落实的城镇化成本。
参考文献
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