[1] 中共四川省委党校法学教研部主任

[2]张文显：《中国特色社会主义法治理论的新飞跃》，《法制与社会发展》2017年第6期。

[3] 俞可平：论国家治理的现代化，社会科学文献出版社2014年6月，第27页

认识我国农村贫困治理新挑战，构建我国农村贫困治理新机制

经济学教研部 严红

坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制，是党的十九届四中全会对我国农村贫困治理提出的新要求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视贫困治理工作，脱贫攻坚取得重大进展，农村贫困人口从2012年的9899万人减少到2018年的1660万人，贫困发生率从10.2%下降至1.7%，贫困地区收入增幅高于全国，生活水平不断提高，基础设施明显改善，治理能力大幅提升。当前，我国农村贫困治理正处于克难中之难、攻坚中之坚的关键时期，贫困治理面临新挑战，构建我国农村贫困治理新机制，对于决战决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会具有重要意义。

一、当前我国农村贫困治理面临新挑战

一是贫困治理的“最后一公里”效应凸显。随着脱贫攻坚战略的不断推进，减贫效应呈现倒“U”形，在脱贫攻坚的早期阶段，减贫效应呈上升趋势，而到了当前“啃硬骨头”的攻坚阶段，减贫效应逐渐下降，处于“最后一公里”的贫困人口难以摆脱贫困。当前我国农村贫困治理的“最后一公里”主要分布在“三区三州”和偏远地区，由于自然条件、经济基础、社会文化、发展历史等多种因素的相互交织与相互制约，贫困群众饮水安全性难以保障、义务教育阶段儿童辍学、看病难看病贵、居住条件恶劣等问题仍然存在，长期患病者、孤寡老人、残疾人等特殊困难贫困人口比例高，脱贫难度大，“最后一公里”成为我国全面建成小康社会的突出难点与最大短板。

二是贫困地区的“人口空心化”态势明显。由于资源、资本、技术、劳动力等要素中的一种或几种相对匮乏，农村贫困地区青壮年劳动力外出务工和求学的比例很高，“人口空心化”已经成为当前我国农村贫困地区的新常态。“人口空心化”引起土地、技术、产业、服务、文化和公共设施衰落或凋敝，社会关系网络出现断层，大量青壮年农村人口外出，留守儿童、留守老人、留守妇女成为贫困地区农村人口主体。由于缺乏青壮年的照顾和带动，贫困地区劳动力质量整体退化，导致目前以产业发展为主要手段的扶贫方式难以奏效，留守人员的能力贫困问题突出。

三是存在较大脱贫后返贫风险。贫困是一个动态的概念，脱贫后仍然生活在贫困线附近的人是返贫风险的高发人群，在脱贫人口“造血”功能尚不完备的形势下，防止返贫和继续攻坚同样重要。农村贫困人口致贫因素主要有家庭成员患重病或残疾、子女上学负担重、文化素质低、缺乏专业技能、赡养老人负担重、居住地自然环境差、自然灾害或突发事件等，在这些致贫因素没有彻底根除之前，脱贫人口的“造血”功能难以形成，很容易重新成为贫困人口。据统计，我国农村返贫率大约为20%左右，贫困人口的可持续生计问题应当引起密切关注。

四是内生性贫困仍然显著。个人的发展意愿和自我实现的动力是贫困人口脱贫的重要内在力量。随着脱贫攻坚工程的推进，因资源、环境及生产要素制约导致的外生性贫困已明显减少，而因发展意愿不强、发展能力不足引发的内生性贫困成为脱贫攻坚面临的主要问题。据资料显示，一些贫困地区赌博、生活懒散等不良现象时有发生，一些贫困人口“等、靠、要”思想仍然存在，加之文化素质低下，很多贫困人口既缺乏发展意愿，也缺乏发展能力，产业扶贫面临很大障碍，内生动力不足引起的贫困与返贫现象应当引起高度重视。

二、构建我国农村贫困治理新机制

一是构建政策有效衔接机制。农村贫困治理是一项系统工程，贫困治理的“最后一公里”是克难中之难、攻艰中之艰，构建政策有效衔接机制，才能使各项政策协同配套，发挥1+1>2的整合效应。定期组织专家研究农村贫困治理“最后一公里”的急难问题，根据问题的轻重缓急列出治理清单，定期召开由交通、水利、教育、医疗、人口、经信、环保等部门领导组成的联席会议，整合各部门的政策和资源，协同解决治理清单上的难题。精准扶贫与社会救助是我国农村贫困治理的两项重要政策体系，进一步加强这两项政策体系的对象、主体、管理等衔接，充分利用精准扶贫的“造血”帮扶优势和社会救助的兜底保障优势，合力攻克贫困治理的“最后一公里”难题。

二是培育产业稳定发展机制。产业稳定发展是贫困地区吸引就业、解决“人口空心化”问题的关键。探索“扶贫经济实体+贫困户”的资金投放方式，立足资源禀赋，因地制宜、因村施策，推动新村建设和产业发展齐头并进。支持贫困户以承包土地、林地经营权、闲置房舍等入股参与产业发展，增加贫困人口资产性收益。加快制定贫困村、贫困户发展致富产业的金融支持政策，采取普惠和特惠相结合方式将产业发展资金优先配置到具有特色优势产业领域，将农业标准化示范项目优先向贫困地区倾斜，大力培育贫困地区的“一县一业”和“一村一品”。优化创业环境，鼓励各地建立回乡创业园，多渠道引进懂技术、会管理、善经营的企业经营管理人才和农村实用技术人才，开辟创业绿色通道，给予政策优惠支持。

三是健全返贫风险预警机制。脱贫人口返贫的主要原因是其致贫因素没有得到彻底根除。对于那些还在贫困线边缘徘徊的脱贫人口，要密切关注其致贫因素是否彻底根除，确因客观或主观原因暂时难以根除的致贫因素，要想办法减少其不利影响，防止脱贫人口再次返贫。建立脱贫人口台账制度，持续跟踪脱贫人口的就业、收入、生活等状况，建立必要的社会支持、能力援助机制。鼓励结对帮扶单位和个人与贫困户建立永久帮扶关系，政府对那些持续帮扶脱贫人口的单位和个人给予物质和精神上的双重奖励。建议政府制定出台《脱贫人口扶持办法》，明确扶持对象、扶持方式、扶持期限与扶持责任等内容，切实保障脱贫人口生计可持续发展，最大化减少脱贫人口返贫风险。

四是强化内生动力培育机制。强化人力资本投资、激发脱贫内生动力、遏制贫困代际传递是我国农村贫困治理的关键。必须全面实施倾斜性教育发展政策，增加中央政府对贫困地区的教育经费投入，从硬件和软件两个方面彻底改善贫困地区的教育资源，为贫困人口接受教育创造条件。充分利用信息技术对教育的远程传输优势，进一步改善贫困地区的信息化条件，利用网络、电视、广播等多种渠道向贫困人口渗透党政方针、科普知识、思想道德等教育，提升贫困人口的综合素质。完善教育对口支援工作机制，深化“组团式”教育扶贫工作，建立工作协调机制和管理平台，全面落实东西职业院校、中职教育协作任务，积极推动东中部民办本科院校、职教集团对口支援贫困地区职业教育工作。

深化行政管理体制改革，建设人民满意的服务型政府

公共管理教研部  杨继荣

    政府治理体系是整个国家治理体系的重要组成部分。改革开放40年来，作为改革重要组成部分的行政体制改革，不断适应了我国经济体制改革的新要求和经济社会发展的新变化，在一些重要领域和关键环节取得重大进展，为党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革提供了强有力的制度支撑。党的十九届四中全会《决定》明确指出：必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。这为新时代进一步深化行政管理体制改革，建设人民满意的服务型政府，构建现代化的政府治理体系指明了新的努力方向。

一、必须以人民满意为价值取向。

民为邦本，人民是共和国的坚实根基，是我们党执政的最大底气。国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。而人民满意，既是衡量政府管理水平和服务能力的重要标尺，也是推进政府治理体系和治理能力现代化的价值取向。习近平总书记指出：党的一切工作必须以最广大人民根本利益为最高标准。我们要坚持把人民群众的小事当作自己的大事，从人民群众关心的事情做起，从让人民群众满意的事情做起，带领人民不断创造美好生活！这为新时代构建政府治理体系指明了前进的方向。这就要求必须始终坚持人民政府为人民服务、对人民负责、受人民监督，着眼于更好满足人民日益增长的美好生活需要，不断创新管理理念和行政方式，做到在服务中实施管理、在管理中体现服务，不断满足人民群众对公共产品、公共服务日益增长的需求，推进基本公共服务均等化。在发展中保障和改善民生，建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，维护社会公平正义，建设人民满意的服务型政府。

二、必须以推进行政职能高效化为目标追求。

实现国家机构职能优化协同高效，是推进国家治理体系现代化和治理能力现代化的一条重要原则。发展社会主义市场经济，既要发挥市场的决定性作用，也要更好发挥政府作用。党的十九届四中全会《决定》明确强调，以推进国家机构职能优化协同高效为着力点，优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制。这就要求必须聚焦“两个一百年”奋斗目标，在党总揽全局、协调各方的领导下，进一步优化政府机构设置和职能配置，加强各方面机构配合联动，既要抓重点、补短板、强弱项、防风险，又要打基础、立支柱、定架构，使行政决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。要加快推进全国一体化政务服务平台建设，克服定位不准、职能不清，防止政出多门、政策效应相互抵消，使各级各类机构相互衔接、联动协同，相得益彰、运行高效，提高政府决策力、执行力和公信力。

三、必须以推进政府权责清单化为基本路径。

推行政府部门权力和责任清单制度是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措。政府、市场与社会是现代社会三种配置资源的方式。党的十九届四中全会《决定》明确强调，完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会关系。这就要求政府必须按照政企分开、政社分开的目标，减少微观事务管理，以充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。要建立“三单”制度：一是“权力清单”，政府部门“法无授权不可为”；二是通过“负面清单”，市场主体“法无禁止皆可为”；“责任清单”，政府“法定职责必须为”，规范政府的立法行为、决策行为、执法行为，切实用法管权、管事、管人。要进一步深化行政审批制度改革，对行政权责事项进行全面梳理，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，深化行政执法体制改革，进一步整合行政执法队伍，严格市场监管、质量监管、安全监管。要建立完善公共服务体系，大力运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理，推进基本公共服务均等化、可及性、便民化。

四、必须以推进政府组织结构法定化为根本保障。

政府组织结构是构建政府治理体系的组织支撑。改革开放以来，政府组织结构伴随着政府职能的转变而不断优化，建立了以宏观调控部门、市场监管部门、社会管理和公共服务部门为主体的政府机构框架，机构设置和职责体系趋于合理。党的十九届四中《决定》明确强调，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。这就要求必须严格机构编制管理，合理调整机构设置，优化人员结构，增强“三定”规定的严肃性和权威性，统筹利用行政管理资源，既要解决有些部门机构臃肿、人浮于事的问题，也要解决有些部门编制过少、人员不足的问题，做到职能与机构相匹配、任务与人员编制相匹配，节约行政成本。要优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系。

不断提升经济治理效能 全面推动高质量发展

科研处 杨志远

十九届四中全会提出，“必须坚持社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，全面贯彻新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，加快建设现代化经济体系”。要在中国特色社会主义新时代更进一步把社会主义制度和市场经济有机结合起来，才能充分发挥社会主义基本经济制度的显著优势，推动制度优势转化为国家经济治理效能，持续不断解放和发展生产力，推动经济高质量发展。

提升经济治理效能，必须坚持党对经济工作的集中统一领导，聚焦提高发展整体性水平。发展实践证明，坚持党对经济工作的集中统一领导是确保中国特色社会主义市场经济发展的最大优势。党的集中统一领导是处理好政府和市场关系、确保经济发展始终走在正确道路上的根本保证。国家经济治理效能的提升就是要不断提高党领导经济的工作能力和水平，把这一最大优势转化为党中央经济领导机制的持续健全、经济决策职能的不断强化和决策落实机制的法治化实现。在地方经济发展的实践中，首先，必须增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，积极融入国家战略，以地方经济发展的实践助推经济治理效能的全面提升。其次，将地方实际与国家发展战略有机结合起来，自觉运用法治思维和方式来治理经济、推动发展，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，充分发挥经济和政治两个优势，调动各方面积极性，形成全局工作的强大合力，不断提高发展整体性水平。第三，按照中央部署，积极推动精确改革，以经济体制改革牵引全面深化改革，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，在社会主义现代化强国建设的伟大实践中持续提升经济治理效能。

提升经济治理效能，必须站在中国特色社会主义新时代的高度上，不断夯实基本经济制度基础。公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度是社会主义初级阶段党和人民的伟大创造，是中国经济建设取得伟大成就的制度保障，是中国特色社会主义的显著优势。在中国特色社会主义新时代，坚持基本经济制度，就是要形成国民共进的治理格局，既做强做优做大国有资本，又促进民营经济健康发展和民营企业家健康成长。既毫不动摇地地巩固和发展公有制经济，将国有企业培育为党执政兴国的重要支柱和最可信赖的依靠力量，又毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，让民营企业和个人有更多活力和更大空间去发展经济、创造财富。坚持基本经济制度，就是要在实践中坚持马克思主义的劳动观点，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存。一方面健全市场机制，充分发挥市场在要素配置中的决定性作用，另一方面要突出劳动所得的法治化保障，健全再分配调节机制，在以市场推动发展、持续提高发展效率的同时，让劳动者在劳动中实现自我发展，进而实现人的全面发展与经济发展效率提高协同并进。坚持基本经济制度，就是要以法治为根本依托，加快完善社会主义市场经济体制。既要重视以法治为根本途径强化对各类市场主体、各类市场活动的权益保障和权利保护，构建更为高效、公平的市场竞争环境，也要重视以法治为根本手段来构建城乡之间、区域之间、实体经济与虚拟经济等之间的平衡结构，推动全国平衡发展结构的形成。

提升经济治理效能，必须围绕社会主义现代化强国建设目标，着力提升我国综合国力和国际影响力。推进社会主义现代化强国建设，既提出了以高质量发展来推进现代化进程的路径要求，也提出了以全面开放格局来提升我国综合国力和国际影响力的方向指引。提升经济治理效能，就是要按照提升综合国力和国际影响力的要求，推动高质量发展与全面开放的协同互济。一方面，要充分发挥改革创新、与时俱进的显著优势，全面贯彻新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，加快建设现代化经济体系。高质量发展是经济发展新常态下我国发展的必由之路。科技创新是生产力发展的关键所在，是高质量发展的根本依托，是以发展促进我国综合国力提升的关键突破点。完善科技创新体制机制就是要形成全社会尊崇科学、尊重创造、保护创新、推动创新价值转化的社会氛围、法治环境、政策空间和市场机制，让科学技术成为第一动力，让人才成为第一资源，为现代化经济体系的建设提供不竭的动力支持。另一方面，开放就是改革。更高水平开放型经济的新体制建设是全面深化改革的有机构成部分，是陆海内外联动、东西双向互济的开放格局的体制基础。通过更高水平的国际贸易、更高质量的对外投资、更高层次的对外经济合作，推进“一带一路”建设，让开放成为我国经济的主要标志，在世界经济中进一步发挥稳定器和动力源作用。只有在与世界经济的广泛联系和互动中才能不断增强我国高质量发展的能力和水平，才能不断锤炼抵御风险的能力，才能充分发挥参与全球治理的显著优势，不断为构建人类命运共同体作出贡献。

提升经济治理效能，必须突出问题导向，全面贯彻以人民为中心的发展思想。坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路，是中国特色社会主义的显著优势。经济治理效能是否得到提升，须从以人民为中心的发展思想出发加以考量。这是在思想观念上必须加以清醒认识、在政策设计中必须加以明确体现、在实践推进中必须要以落地落实的重要发展思想。在更高发展水平的基础上实现发展成果由更广大人民群众共享，是社会主义经济建设的本质要求。由这一本质要求所延伸形成的对社会主义基本经济制度的坚持、对创新和开放在经济治理体系和治理能力中的强调，构成了坚持和完善我国社会主义基本经济制度的主体内容。要贯彻以人民为中心的发展思想，在发展进程中必须突出问题导向，处理好生存与发展、公平与效率的关系是关键所在。要紧扣人民群众美好生活需要，既要做到“生存要公平”，坚定不移推进和实现脱贫攻坚，也要做到“发展讲效率”，坚定不移推动高质量发展，还要关注“生态能包容”，坚定不移加强生态环境治理。从治理能力上看，“生存要公平”更多地要依靠政府平衡能力，“发展讲效率”更多地要依靠市场均衡手段，“生态能包容”更多地要依靠社会治理水平。只有在以上三个方面充分尊重人民群众的发展需要和诉求，经济治理效能的提升才能建立在坚实的民生基础之上。