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实施省委十届三次全会提出的“多点多极支撑，两化互动、城乡统筹，创新驱动”三大发展战略、推动四川“由经济大省向经济强省、由总体小康向全面小康”跨越过程中，资金要素是重要保障。在地方政府债务问题备受关注、融资平台清理整顿不断加剧的宏观形势下，传统资金筹措渠道及模式受到越来越严格的限制，如何通过投融资体制创新，充分发挥政府资本杠杆作用，激活社会资本投资热情，多渠道、多层次筹措发展资金，是实施三大发展战略面临的重要课题。本课题组通过与金融企业、分管金融的政府领导研讨，就通过投融资平台转型与发展创新投融资体制，推动“三大发展战略”的加快实施，提出如下思考与建议。
截止2013年6月底，我省537家融资平台融资总量约8000亿元，整体而言，我省投融资平台运作的进步空间较大，也发挥了重大作用，但同时也存在一些不足和隐忧：
（一）起步晚，恰逢调控。四川省投融资平台发展起步晚，与发达省市差距大，刚刚兴起就被调控。从时间上看，2008年四川省投融资平台才大量涌现，而上海、江苏等省市2000年就开始搭建平台公司用于对接各种渠道的资金。
（二）规模小，差距明显。以西部省市为例，2012年末，重庆、广西和四川的政府负债率分别为36%、30%和20%，四川远低于重庆和广西，同时也低于30%的国际公认警戒线。政府负债中融资平台负债占比约50%-60%，由此推断，四川省融资平台融资规模相对经济总量而言较小。
（三）层次多，良莠不齐。从平台层级看，全省537家平台公司，省、市、区（县）平台公司数量占比为1%、27%、72%；平台贷款占比分别为27%、40%、33%。总体而言，省级平台作用明显，市级平台整体乏力，区县级平台受政策影响已基本丧失融资能力。从每个地区平台数量上看，差异也较大，最少的仅有一家平台公司，最多的有10几家平台公司。
（四）数量多，缺乏统筹。省内537家各区域、行业的平台公司各自为政，缺少纵向和横向的联系与合作，资产资源的利用效率不高，全省平台公司信用未能得到最大发挥。省级平台，特别是各行业平台公司，对市级、县（区）级平台公司的支持力度不大，未能形成全省统一规划、相互支撑的格局。
（一）政企不分，市场化程度低，主体性不强。部分融资平台公司产权、经营权、收益权脱节或不统一，导致运行效率低下；管理体制和人员构成上带有明显的政府色彩，难以完全按照市场原则开展业务；内控制度和流程流于形式；部分投融资平台仅是充当了政府融资工具和“融资窗口”，未作为市场主体融资，贷款项目进入还本付息期后，平台的角色仅由借款者转换为向政府要钱还贷者。
（二）资产质量差，造血功能弱，持续性堪忧。部分平台公司经营性资产占比少，资产利润率低，公司自身基本没有主营业务收入，资金平衡能力差，收入来源主要靠财政拨款或政府补贴，导致公司自主经营能力较弱；政府没有根据公司业务发展建立稳定的资产和资金注入机制，造成平台资本金不足，资产负债率过高。
（三）行政思维，体制机制僵化，发展战略模糊。现有平台体制更强调行政导向，激励机制较为僵化，责权利的边界也较为模糊，而平台公司作为城市经济发展的推动器，需要大量真正懂工程、投资、融资的专业人才，需要大量会协调、能思考、善推动的综合人才。在现有体制机制下很难吸引到优质人才，即使吸引后也很难真正长期保留，极大地影响了平台企业的专业性与创新性，导致很多平台企业更多是靠几个具体的项目机会，而非整体的、战略的、系统的发展。
三、四川省政府投融资平台转型与发展的建议
在中国经济与社会的整体转型升级大潮中，投融资平台作为地方经济中的重要力量，必须同样明确树立“转型升级”的核心目标——以创新为导向，打造新型平台，规范政府投资行为，完善投融资宏观调控，带动社会资本投入，充分发挥政府投融资平台在“三大发展战略”中投资引导作用。
（一）完善政府投融资体制。建立省级投融资协调机制，加强宏观指导。
一是省级层面建立专门投融资协调机构。及时了解和掌握全省投融资现状，以便省委省政府更加清晰的掌握各地投融资体制创新、项目进展、负债规模等信息和动态，改变当前全省投融资散乱的局面；统筹多方力量，加强对国家投资、金融、城镇化建设、平台监管等政策的研究力度，指导各市州投融资体制改革和投融资平台转型发展。
二是设立省级投融资平台偿债基金，防范违约风险。目前地方政府债务风险更多体现为流动性风险，即某一时点、某一主体资金链出现断裂，而同时出现违约的可能性较小。为防范出现上述流动性风险，同时增强金融机构信心，建议省级层面设立政府债务偿债基金。偿债基金资金来源可由各地市州按照债务余额一定比例缴纳，偿债基金交由专业机构按照市场化原则进行管理，基金使用按照有偿原则使用，使用期限原则上不超过半年，财政部门对基金运作进行监管管理。
三是省市县平台三位一体，抱团发展，相互增信。四川资金压力主要集中在市县两级，市县级平台财政缺口较大，而政策限制和融资渠道较为狭窄又导致资金供给受限，资金供求矛盾突出。全省可搭建“1+21+N”的融资主体架构，“1”主要指省级融资主体，其只与21个市州指定一家平台公司合作；“21”指每个市州指定一个公益性项目融资主体，其只与所辖县区指定的一家平台公司合作，“N”指每个县指定的一家公益性项目融资主体。三级平台公司在所在地区债务规模上限范围内，通过委贷、相互担保、相互投资等方式开展合作。这种新模式可从省政府的层面整体控制地方债务规模水平，构建良性健康的地方债务体系。
四是确定政府债务规模上限，确保风险可控。地方政府举借债务应按照“适度负债、讲求效益、加强管理、规避风险”的总体要求，建立地方政府负债总量控制机制。由人大牵头负责本级政府性债务总量管理，将显性和隐性负债纳入政府财政收支计划，编制债务预算，确定借款规模应与本级财力相适应。总量控制的标准可借鉴国际公认的三个债务指标：负债率、债务率和偿债率。
五是调动社会资本投资热情，缓解投资压力。本着市场化原则，建立一个地方政府负债以政府债为主、平台负债为辅的投融资结构，保留鼓励各类市场投资主体参与的投融资体制。政府财政和负债主要投入公共服务领域。其它经营性领域均应向社会资本开放，鼓励民间资本和境外资本参与投资建设。按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，合理划分各级政府投资、社会资本和境外资本各自承担的比例。
（二）加强平台公司自身建设。不折不扣健全治理结构，明晰政企关系。
一是坚持建立和完善现代企业制度的改革方向，健全法人治理结构，加强董事会、监事会的建设，实现所有权和经营权分离，厘清出资人所有权与企业法人财产权两者的关系。
二是推进融资平台股权多元化，在确保政府作为大股东的出资人权力的基础上，整合优质资产资源，快速有序的推进平台公司部分资产上市，成为民间资本向基础设施建设领域进入的途径之一；增强人才交流，推动平台公司、金融机构和政府部门人才挂职交流力度，不求所有，但求所用，实现投融资专业人才在全省层面的统筹共享。
三是建立科学合理的政府与平台公司之间的契约关系。明确地方政府在工程建设过程中或结束后的赎买，保证回购资金有效顺利到位，充实平台公司现金流；确保平台公司能够全权负责建设项目的投融资和建设工作，减少行政干预；适度用人授权，在集团化平台的组织模式中，建议政府赋予集团下属企业拥有较大的用人权与考核权。
四是千方百计盘活存量资产，提升整体信用。通过整理开发、土地自然增值、分期还款等方式盘活已抵押土地，释放融资空间；对有固定收益、完整产权的资产进行资产证券化运作，通过将资产打包卖给特殊机构，由特殊机构包装成可自由买卖的证券在金融市场上出售，实现盘活资产和融资的目的；保持平台公司良好的现金流和适度的负债率，从现金流、政策倾向、伙伴嫁接三个方面对银行信用进行提升。
五是产融结合促产业升级转型，增强平台造血能力。平台公司充分利用资源整合优势，实质性介入区域经济发展的整体价值链，包括市政资源盘活、垄断产业市场化转型、区域产业引导以及支柱产业布局等；培育产业经营能力，推动优势产业上市运作，逐步培育区域产业引导、产业投资、产融结合等能力，通过高效的产业经营反哺政府性投资项目建设，强化平台自身造血功能，保证平台公司的正常运行；提升平台公司决策与经营水平，建立健全企业激励与约束机制，引入职业经理人制度，创新性使用年薪制、协议工资等方式，在适当的业务板块与项目中，引入超额激励、虚拟股权激励等中长期激励方式，从而形成可持续发展的投融资体制。
六是不断创新投融资模式，拓宽融资渠道。降低门槛，通过产权转让、经营权转让、委托运营、股权合作、公私合作等方式，多渠道、多方位地利用和吸引民间资金参与城市建设和城市运营；突破项目融资瓶颈，采用公益性项目与商业化项目捆绑、政府采购服务等方式，对公益性基础设施项目进行变通，拓宽公益性项目融资渠道；进一步提高间接融资能力，运用企业债券、中期票据、信托计划、产业投资基金、资产证券化、登陆资本市场等多种方式实现融资，扩大直接融资规模。最终建立起政府、企业、金融机构与社会资本有机结合的多元化的投融资体系。
