【摘要】当下，深化党和国家机构改革是顺应时代发展的深刻变革，行政监管改革也是这场变革的重中之重。科技的发展一方面会促进行政监管改革，同时，也会给行政监管带来一些难题。高科技的迅猛发展导致立法愈加滞后，行政监管不但会出现漏洞，还可能异化。面对这些问题，行政监管的改革创新要始终以人民为中心，要坚持借助科技纵深推进，推动行政流程再造和行政监管改革，健全监管体系，优化监管力量，确保行政监管的前瞻性、针对性、协同性和实效性。

【关键词】科技发展；行政监管；改革；时代课题

推进国家治理体系和治理能力现代化，必先深化党和国家机构改革，科学设置政府机构和明晰职责划分都是这场深刻变革的重中之重。监管改革创新，既是推动政府职能转变的重要方向，也是适应时代发展的迫切需要。俗话说，科技改变生活，同样的，科技发展也会给行政监管带来深刻的影响，信息时代赋予了行政监管崭新的前景。近年来，高度发达的互联网和自媒体正在改变着我国行政监管的方式和环境。大数据时代的悄然来临，云计算的逐步推广，不但改变了行政监管的传统模式，还使得行政监管的效果有了明显改善。但不能忽视的是，科技快速发展在带给行政监管便利的同时，也带来了很多崭新的问题，需要行政法学者予以研究和回应。

一、科技发展促进监管改革创新

毋庸置疑，科技的发展，尤其是信息技术的发展，有利于深化党和国家机构改革，能够有效推动监管改革创新。比如在优化政府机构设置和职能配置这块，为了完善市场监管和执法体制，中央明确提出要“改革和理顺市场监管体制，整合监管职能，加强监管协同，形成市场监管合力。深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，整合精简执法队伍，解决多头多层重复执法问题。一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。”[1]深化行政执法体制改革，整合精简执法队伍，随之而来的问题是，若干部门的执法队伍一经整合，原本隶属于不同部门的人员在面对自己不熟悉的执法领域时，如何有效开展执法活动，怎样确保他们的行政执法符合法律规范、不超越法定权限、遵守法定程序。毕竟，人的精力是有限的，要让基层的执法人员在短期内熟悉并熟练掌握若干执法领域的法律法规、规章制度以及操作流程，这是不现实的，整合执法队伍，进行综合行政执法的效果将大打折扣。

随着科技的发展，不少地方在推进执法体制改革的过程中，为有效化解这一难题，尝试着借助大数据和云系统，在数据打通的基础上，由研发集团定制开发综合行政执法智慧服务平台，让综合行政执法真正做到依靠平台进行综合执法监管，确保执法质量，减少业务流程，提高工作效率，提升监管效果。借助科技，传统的行政执法变成了“人在干，云在算”，行政执法人员凭借手持执法终端，可以轻松完成GPS定位、音视频互动、图文上传、实时对讲等执法行为；遇到自身不熟悉的执法领域，执法人员可以通过执法终端按条目检查，拍照上传，即可自动生成并现场打印勘验笔录；如果发现违法行为不知道如何处置，通过终端机点选违法就能自动生成法律法规，还可生成规范的处罚文书。可见，科技的发展，促进了综合行政执法智慧服务平台的搭建，既有效解决了执法人员业务不熟的问题，又能保证执法公开，公正。在监管改革创新中，权力被科技被智能化平台关进了数据的笼子，真正使检查事项、处理结果都能在指定的时间和地点完成，极大地规避了监管执法人员“人情执法”、“选择性执法”的可能与风险。可以说，大数据和云系统的开发利用，已经成为很多地方综合执法体制改革取得成功的重要抓手。

二、科技发展带来的监管难题

科技发展从来都是双刃剑，它在积极改善人们生活的同时，也会产生一些意想不到的负面效应甚至是灾害，给行政监管增加许多现实难题。

(一)科技发展可能引发监管漏洞

1.高科技可能使某些违法犯罪行为更隐秘

科技发展在给人们带来实惠的同时，也使得一些传统的行为变得愈发不一样，光怪陆离的科技色彩似乎给这些行为穿上了新衣，让很多人辨别不清。例如传统的非法传销，国家经过多年努力，让民众逐步意识到其危害，可是，当科技与网络迅速发展之后，不少传销摇身一变，打着P2P的幌子出现在人们的生活中，很多老百姓根本无从辨别，深受其害。还有一些看似所谓方便快捷的 “校园贷”、“网络贷”，似乎和传统借贷没有太多不同，但其暴力血腥的催款方式、利滚利的高利贷本质，都让一开始并未真正认识清楚其真面目的借贷者尤其是涉世未深的大学生如堕深渊。随着科技的发展，电信网络诈骗层出不穷，方式花样不断翻新，很多知识储备和思维方式跟不上科技发展和社会进步的普通老百姓，面对这些隐秘的违法犯罪行为，叫苦不迭。当这些违法犯罪只是孤立个案的时候，可能并未引起民众和监管部门的注意，等到集群式爆发之际，受害的民众已经数量庞大，监管部门费尽千难万苦即使追查到违法犯罪者，有可能钱财早已被转移或是挥霍一空，受害民众的巨大损失根本无法挽回。

2.法律滞后于科技的发展会导致监管不力

一般而言，法律的发展会滞后于社会自身的发展，也就是说，立法往往是回应型的规则设定。当社会发展出现诸多新问题，规范缺失导致行为失范，立法者就会启动立法程序，推出新的法律法规、规章制度，对整个社会加以规范。在过去，科技相对落后，社会发展的速度相对较慢，回应型的立法即使偶尔跟不上社会发展变化，但相应的法律基本原则通常可以弥补此等不足。但是今天，科技发展迅猛，社会变化日新月异，回应型的立法逐渐显露出其被动与无力，尤其是行政监管领域，更是如此。

以房屋租赁的管理为例。随着共享经济的发展，很多人租赁房屋都不在线下完成，而是通过网站、微信等一对一的完成租赁，尤其是短租和投资性民宿的租赁，越来越多的通过在线的及时信息发布和读取，或者朋友圈的信息传递来完成，且这些信息大多并没有进入监管部门的视野。相应的住建、税务、公安、消防等行政部门，其监管模式更多的还停留在以往的线下租赁监管，线上租赁信息获取不足也不及时，根本无法真正有效实施监管。这不但导致了国家的税收损失，也暗藏和滋生了很多违法犯罪活动。缺乏监管的房屋租赁，到底承租者用来做了什么，往往出租者自己也不清楚，等到出租者发现端倪想要举报，很可能才发现承租人在网上的所有信息都属虚假或是已经删除，相关部门查证起来困难重重，监管成为一纸空文。

网约车作为共享经济的产物，方便了民众的生活，给大家带来了不少实惠，一度备受推崇。但是，时至今日，多起顺风车司机奸杀女乘客的案例爆发，导致民众风声鹤唳，开始不同程度的抵制网约车。且不论网约车到底该禁还是该留，我们应该看到的，是一个个逝去的鲜活生命在警示我们传统行政监管面对网约车存在太多漏洞。而这些漏洞，每一个都可能会吞噬一条生命。首先，对于什么人可以签约网约车平台公司，国家法律规范的相应规定是否完善，心理有疾病的人要如何进行合理排除，监管部门如此之多，到底谁来负责认真审核通过？其次，网约车平台公司作为约车的中介方，拥有约车双方大量的第一手个人信息，这些个人信息如何监管，如何预防个人信息泄密，同时在出现突发事件时，监管部门又该如何第一时间调取，赢得处置事件的宝贵事件？上述种种问题，可以说传统的行政监管都无法予以回答，近年来国家层面在摸索中制定的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》和各地的实施细则也无法全面予以回应。究其原因，还是因为科技的发展以意想不到的速度打破了传统的监管模式和思维，而行政监管来不及作出反应，因而暴露出越来越多的监管漏洞。

由此可见，科技的进步既给行政监管带来了机遇，也带来了挑战，行政管理和服务的对象已经从现实世界进入网络虚拟世界，如何改变传统的监管模式，如何利用大数据分析，利用信息流和信息量，与互联网上的管理和服务对象实现无缝对接，有效监管和提供服务都是行政监管改革创新亟待解决的时代课题。

(二)科技发展可能导致监管异化

1.科技发展会加速社会不公

人工智能时代，技术和经济的发展突飞猛进，导致立法的滞后性越来越显著，那些具有远见，善于把握先机的人就能因此获得巨大的边际回报。当年因为立法缺位，我国的互联网金融和电子商务在迅猛发展的同时也导致了大量问题的出现，立法者意识到立法漏洞，并出台了一系列规则予以规范。然而，法律没有溯及力，系列规则出台之后只能约束后来者，先占者因为法律漏洞而赢得了大量利润和先机，并因为规则的确立反而保障了其在行业中的垄断地位。出于对利益的永恒追求，先占者还会利用他们之前积累的经济和技术优势，尤其是资源(数据)优势，大肆抢占尚未被法律规制的新领域，从而开始新一轮的财富和资源掠夺。这本身就是一种不公。它会使得那些循规蹈矩，老老实实在法律框架内活动的人与这些先占者之间的各种差距越来越大，甚至摧毁人们对法律的信仰。[2]

2.科技发展会致使监管失衡

随着时代发展，最先进入互联网领域的企业因其行业特性已经自然成为“大数据掌控者”，而人工智能对大数据的依赖又使得它们自然成了人工智能领域的先驱，进而，它们又可以利用自己在人工智能方面的优势介入所有传统行业，包括农业。这就会造成以下局面：第一，这些掌握人工智能应用技术的企业，可以用人工智能来分析任何数据，包括消费者行为数据、政府决策数据、立法数据和法院判决数据，并生成对策。这些对策有些要求线下的人际沟通，而有些则完全可以通过线上操控来完成，比如谷歌和百度的搜索结果排序，京东、亚马逊和淘宝的有针对性的商品推荐，等等，从而诱导个人消费行为和政府决策行为、立法行为。[2]在这些领域，一旦出现监管漏洞，或是监管缺失，这些掌握了数据资源的企业就会在追求利益最大化的同时彻底抛弃社会责任。当年的魏则西事件就是最好的例证。在此之前，我们可能从来没有想到过百度搜索相关关键词的竞价排名到底会对普通网民的选择就医产生怎样的影响，也没有想到因为竞价排名影响了搜索结果的公正性和客观性，从而误导网民，导致年仅二十二岁的魏则西通过百度搜索找到武警北京总队第二医院，花费将近20万元医药费后，仍不治身亡。第二，当某些企业因为雄厚的资金、先进的技术、前期的介入而掌握了比政府还多的数据资源以后，各地正纷纷上马的“智慧铁路”、“智慧政府”、“智慧城市”、“智慧法院”等建设，就会向其求助或是与其联手合作，毕竟这时候这些企业成为了政府建设中的“最优选择”。某省法院系统求助于淘宝来获得当事人真实住址信息，这早已不是什么新鲜事。一旦政府合作的伙伴选择面变窄，甚至与某些企业的合作异化成“逼不得已”，原本的监管对象摇身一变成为了政府的合作伙伴甚至是某些领域的实际控制者，公权力与私权利之间的界限就会变得模糊，行政监管很可能失衡变质，异化为某些企业向政府投其所好的手段，也异化为某些企业捆绑政府，从而继续争名逐利的工具。

三、行政监管改革创新的时代课题

毋庸置疑，行政监管改革创新的时代课题应回应时代的发展变化，在深化改革上下功夫，在体制变革上求突破，在制度创新上找动力，在基层探索上见实效，在有序监管上做文章，在规律探寻上求总结。

(一)改革创新要始终以人民为中心

不管科技如何发展，不管人工智能如何进步，行政监管改革创新始终要以人民为中心，要思考如何回应人民群众的期望，如何更好地服务人民日益增长的美好生活需要，如何让科技发展真正造福人民，如何让人工智能真正服务民生。新时代的行政监管课题，应该密切关注各级政府如何进一步推动大数据在政府行政管理、社会治理和公共服务等方面的应用，尤其是在精准扶贫、廉租住房、远程医疗、医疗帮扶基金、远程教学、助学基金等惠及民生的重点工程方面的应用，推动公共服务事业的良性发展，切实提高民众的生活品质、改善其生活条件。在行政监管领域，要思考如何充分利用大数据和云计算对民众最关心的食品安全、药品安全等领域进行有效监管，以科技进步提升监管质量，提高监管实效。此外，要探索切实有效的方法促进政府部门带头弘扬社会主义核心价值观，培育企业的现代化精神，帮助企业树立社会责任感，在追求盈利的同时强化社会责任，更好的利用科技发展企业服务社会、造福人民，以更好的姿态配合行政监管。

(二)行政监管要借助科技纵深推进

《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》指明了今后一个时期，行政监管体制改革的方向，为此，相关研究应进一步把握大数据发展规律，加强分析应用，思考以大数据分析推动行政流程再造和行政监管改革，健全监管体系，优化监管力量，进一步提升行政效率和执法水平，进一步推动行政监管的纵深发展。要探索如何继续推动云工程建设，加快各种应用软件的开发，尤其是如何加快一站式政务服务APP手机软件的开发和运用，切实推动行政执法各领域与大数据、云计算等新一代信息技术的结合，力争获得更大成效。要积极探索进一步推动各级、各个行政部门之间的信息共享，打通信息壁垒，实现数据共享互通，解决“信息孤岛”等问题[3]，统一数据接口和数据交换标准，力争尽快实现数据互联互通，加大配合力度，形成行政执法合力，让省、市、县、乡行政事务“一张网”得以真正实现，确保行政监管的前瞻性、针对性、协同性和实效性。

(三)行政监管要始终落实“责任划分”

科技的发展使得人工智能大量进入行政监管，成为行政监管的重要手段和方式。这一方面为行政监管带来了便利，另一方面也带来了新的问题。例如，借用人工智能、电子数据进行监管，一旦人工智能出现故障、电子数据的自动采集出现错误等，监管者的管理和执法就有可能出错，违背监管本意，甚至给行政相对人和利益相关人造成一定的损失。因此，行政机关在进行数据研发和引进人工智能时，与委托的技术公司之间需要用合同规范、明确相互的权利义务，倘若在行政监管中，因为人工智能故障或电子数据错误导致监管不力或执法错误，那么，行政机关作为行政主体，对外独立承担相应的行政法责任，而后再依据合同，可追究技术公司的合同责任。当然，这种责任要如何约定、如何划分、如何确认，都需要在合同中加以明确。目前，相应的研究方兴未艾，需要我们进一步探索和厘清，为今后高科技下的行政监管的运行创造更好的条件。

参考文献：

[1]中共中央.关于深化党和国家机构改革的决定,2018.

[2] 郑戈.人工智能与法律的未来[J].探索与争鸣,2017(10).

[3]国务院办公厅.关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见,2018.