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夯实城乡一体化发展的基础：产权、主体、产业
中共四川省委党校 胡雯 贾舒
内容提要：本文试图总结作为城乡二元结构突出的中国实现城乡一体化发展的主要路径。本文认为向城市倾斜的政策推动工业化发展，创造出了大量非农岗位吸纳农村剩余劳动力，实现了中国经济增长的奇迹，但这一增长模式陷入了停滞，如何继续释放增长的动力，本文认为市场化改革是未来中国实现城乡一体化不可逆转的发展方向，而以农村土地产权制度改革为基础，以尊重农民主体地位为核心，以产业发展为支撑的统筹城乡发展，则是未来实现城乡一体化的必由之路。
关键词：土地产权制度；农民主体；现代农业
一、引言
党的十八大再次强调，要始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，把城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径，并提出促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步发展。当前，党和国家一系列工业反哺农业、城市支持农村、多予少取的重大政策取得明显成效，“三农”问题得到相当程度改观，城乡关系持续改善，实现了粮食产量“九连增”和农民增收“九连快”。2012年，我国城乡居民收入比下降到3.10：1，农民收入增速已连续3年超过城镇居民。
但是，在我国快速推进工业化、城镇化和经济高速增长的同时，农业、农村、农民问题仍然突出，消弭中国特有的城乡二元经济社会结构并未取得实质性突破。实际上，新中国成立后采取了重工业优先发展的经济发展战略，并通过以工农业产品价格剪刀差、农产品统购统销等形式的城市倾向政策转移农业利润来加速城市部门的工业化进程，由于违背了资源的比较优势，人为地推行重工业优先增长的发展战略使得中国的经济结构遭到严重扭曲，逐渐显现出不可持续性，映射在“三农”问题上，则突出地表现于快速城镇化和工业化进程中，以农村土地资源为核心的农村资源加速流失，同时，农村青壮年劳动力大量外出流动所致的农村空心化与农户兼业化，以及农业综合生产成本上升与农业劳动生产率低下，“二元”经济社会体制机制下的城镇化率“虚高”与农民“市民化”等诸多问题，已经不是简单的经济问题，而是逐渐向社会问题传递，连续下降的城乡居民收入之比仍高居3倍不下，如果考虑两种收入的不同口径，城乡收入差距实际则更大，再加上城乡二元结构下的社会福利非均等，城乡收入差距的缩小任重道远。贫富收入差距如若不能得到很好解决，甚至可能向政治问题传递。
面对这些不断呈现的问题和变化，我们需要对改革和发展深刻反思：我们是为了谁的经济增长和城镇化？农村的“空心化”仅仅是人的空心化吗？在工业化和城镇化进程与以土地规模经营为重要标志的农业现代化进程中，土地的去向到底谁说了算？最后，诸多的问题累积与矛盾冲突最终损害了谁的利益？
显然，统筹城乡发展是中国改革持续推进和经济社会持续发展的必由之路，“统筹”是手段，“城乡一体化”则是最终的目标，城乡统筹发展的内核在于“产权、主体、产业”。换句话讲，产权、主体与产业是奠定城乡统筹协调持续发展的可靠基础。
二、产权：农村产权的明确与赋能
城乡间的矛盾在“土地”问题上尤为凸显。一方面，人多地少水缺历来是中国的实际国情；另一方面，工业化、城镇化须由土地提供空间承载，农村、农业、农民的基础保障和长期发展也须籍由土地得以实现。具有天然模糊性的中国农地产权，在土地资源没有出现大量流转需求的时候，尚未显现出明显不利，一旦土地资源高度稀缺且争夺加剧，其附着于土地之上的经济利益剧增，产权的模糊性便为利益的相互侵占提供了优厚条件，甚至披上合法外衣。中国农地产权的天然模糊性，使作为事实上的土地产权主体的农民，在实践中并不能成为平等、独立的产权实现者，往往成为土地资源竞争的弱势一方。
我们常说，归属明晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的产权是市场经济的基础。因为只有在如是产权的基础上，才会有公平的交易、平等的竞争，才会带来社会分工的深化和社会财富的增长。明晰农村土地产权边界、完善农村土地管理制度，是保证农村、农业、农民平等享受市场经济改革成果，保障农民合法权益不受侵犯最根本的基础。对此，中央一号文件已经作出了部署，在土地制度改革方面，除开征地制度改革外，还涵盖农地经营制度、农村集体建设用地以及农村土地金融问题。产权的确定是为了明确产权的主体，即解决土地去向与利益分配谁说了算的问题；而产权确定的后续目标在于流转，即稀缺土地资源流向生产效率和收益更高的领域，且农民具备资源配置决策权与利益分配话语权；最终，实现城乡市场一体化与城乡资源要素双向自由流动，从而激活农村生产要素活力、提高农业生产效率、持续增加农民收入、促进农村不断繁荣。
三、主体：农民主体的确立与践行
统筹城乡改革的直接受益者之一必然是农民，而改革的参与者与推动者也离不开农民。一方面，新时期的农业农村已经出现了巨大变化，农村劳动力大量外出务工，已经引致了严重的农村“空心化”问题，这种空心化既是人的空心化，也是产业的空心化，而这两个空心化又相互紧密关联、相互强化实施，人的空心化加剧了产业空心化，产业的空心化又反过来加剧了人的空心化。同时，城乡二元分割的体制机制，使进城务工的农民不能平等享受到城市的各种社会福利与公共服务，其不得不保留与农村、农业的长期联系，尤其是与农村土地的联系。因此，农村劳动力长期呈现一种“候鸟式”的城乡双向流动状态，农村土地是其维系生存底线的基本保障。在这一语境下，农村基层治理结构与社会管理亟需创新。
另一方面，以农村制度产权改革为核心的农村体制机制改革的推进，既是政府自上而下保障农民合法权益、促进农村农业发展的过程，同时也是农民不断接受市场化、民主化洗礼并自下而上参与、推进改革的过程。改革进程中政府与市场的合理边界尤为重要，政府如若“一竿子插到底”往往并不能有效解决农村改革中涌现的问题与矛盾，反而可能使自身深陷泥潭。如何充分发挥农民的主体作用，建立以农民自主治理为基础的纠纷解决机制和决策机制，是值得探索的问题。这里的“主体”，首先是建立在农民广泛参与的民主票决机制基础上，既包含创新的基层民主治理组织，也包含各种以市场利益为纽带的新型农民合作经营性组织，其实质是对乡村治理秩序的重构。政府须改变一贯的自上而下的“运动式”动员组织，转为自下而上的“内生性”培育扶持，避免行政直接干预和强势介入，防止农民“被组织化”，探索以经济杠杆、意识形态教育和文化启蒙等为主要手段的引导式创新措施。
此外，伴随工业化、城镇化深入推进，必然有大量农民“失地进城”，可能由于土地的直接征用，也可能由于土地流转改变生产方式和居住方式。这些转为“市民”的农民，面临两个方面的挑战，一是城市居民是否对他们真正接纳？二是他们是否能真正融入城市？事实证明，即便进城的农民住进了楼房、改变了户籍、享受到社会保障与其他社会福利，仍可能受到原著城市居民的排斥，以及由于自身生活理念、生活习惯而带来的不适应，不能从心理、文化等各方面真正融入城市文明。更令人担忧的是，囿于自身禀赋，变为“市民”的农民如若不能获得稳定的就业以维持未来生活的持续成本，其“失地”与“变市民”更可能换来的仅仅是无业市民的身份，从而在城市空间内部出现新的阶层分化，生长出难以应对的新的二元结构。对此，我们必须提出两个问题并认真解答：城市作好准备了吗？农民作好准备了吗？
四、产业：农村产业与城市产业的共荣
前面提到农村“空心化”，其中包括农村产业的“空心化”问题。农业产业低效率引致的农村收入低下，是难以吸引农村劳动力留在农村从事农业生产的至关重要的因素之一；同时，作为人口大国的中国，农业是整个国家立国之基。对传统农业进行现代化改造，提高农业生产力，增加农业生产收益，成为必由选择。对于二元结构还将较长时期存在、农村人口巨大的中国而言，农业现代化并不等于一概的土地集中规模化经营。在自然条件和人文条件具备的区域，土地向大户和专业业主集中，可能成为提高农业生产力的有效途径，但在大量的区域，尤其是丘区和山区，以农户合作生产经营、农业专业社会服务为基础的“小生产+大社会”的合作经营模式，才是符合中国实际国情的有效农业生产经营方式。其中，农业技术的创新推广与农村生产经营体制的创新改革将成为核心内驱力。
另一方面，中国的现代化进程必然伴随工业化、城镇化的深入推进，这意味着大量农村劳动力向城市和二、三产业转移。对此，我们仍须思考两个问题：城市作好准备了吗？农民作好准备了吗？这里，城市的准备在于产业。当前，中国已经整体处于工业化中期，与现代工业化国家早期的工业进程不同，我们已经进入了产业结构调整升级的关键时期，重工化、高新技术产业发展的趋势明显，以廉价劳动力为优势的制造业已逐渐失去了竞争优势。显然，资本和技术密集产业的发展表现出对劳动力的排斥，同时，对高技术人才需求迫切，难以吸纳大量禀赋层次较低的农村劳动力进入。从中国特殊的实情出发，各个区域并不能“一刀切”地追求资本密集和技术密集的产业布局，需要根据各地实际有针对性地适度保留和改造一批劳动密集性制造业，同时，大力发展服务业，以大量吸纳农村向城市转移的劳动力。对此，农民也须作好准备，需要不断提高自身的素质和能力，以适应城市产业对劳动力的需求。这种准备，一方面来自于农民自身的人力资本投资；此外，政府势必要为改革支付成本，承担起农民的二次人力资本开发责任，通过各种培训与改造，使进城农民加快适应，推动其更好融入城市。
五、结语
中国的统筹城乡，是一个工业化、城镇化与新农村建设双轮驱动的过程。城乡一体化并不是要消灭“三农”，而是工业化与农业现代化并行不悖的过程，是传统二元分割的体制机制最终实现一体化的过程。当农村、农业、农民平等地享受到市场经济的利益和改革的成果，当“农民”不再是社会身份的象征而成为一种职业身份，改革便达成了目标。
主要参考文献：
[1]孔祥智、楼栋、何安华.建立新型农业社会化服务体系：必要性、模式选择和对策建议[J].教学与研究，2012年第1期.
[2]黄宗智、彭玉生.三大历史性变迁的交汇与中国小规模农业的前景[J].中国社会科学，2007年第4期.
