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绘制全面深化改革的“路线图”
刘 伟
摘要：党的十八届三中全会绘制了一幅全面深化改革的路线图，那就是以经济体制改革作为全面深化改革的重点，发挥经济体制改革的牵引作用，牵引出“处理好政府和市场关系”的问题，而要“处理好政府和市场的关系”，需要构建科学合理的市场经济规则与政府权力运行规则，也就是要“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。反之，以国家治理体系和治理能力的现代化作为总目标、总抓手，才能增强改革系统性、整体性、协调性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。
关键词：党的十八届三中全会；全面改革；国家治理；
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，内容丰富，涉及面广，提出了许多新思想、新论断、新举措，绘就了一幅全面深化改革的“路线图”。如何全面而准确地把握十八届三中全会的精神，成为摆在我们面前的重大论题。如果仅从单一的知识角度与制度构建进行精神解读，容易落入只见枝叶不见树的“误区”。习近平总书记在山东考察时强调宣讲全会精神“不要盲人摸象，以偏概全”，就蕴含着此深意。因此，理解十八届三中全会精神，首先要准确把握全会的主题即全面改革的目标、方向与逻辑层次。在此基础上，才可能对“五位一体”的各方面改革有准确的认识。
一、“路线图”的主题：全面深化改革
（一）为什么要深化改革？
党的十一届三中全会作出了把党和国家工作中心转移到经济建设上来的重大历史性决策，开启了改革开放的新时代。邓小平同志指出，“不坚持社会主义，不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条。” [1]党的十一届三中全会召开三十五年来，我们党以巨大的政治勇气，锐意推进改革，取得了举世瞩目的成就。中国能有今天这样的大好局面，“中国人民的面貌、社会主义中国的面貌、中国共产党的面貌能发生如此深刻的变化，我国能在国际社会赢得举足轻重的地位，靠的就是坚持不懈推进改革开放。”[2]当前，国内外环境都在发生极为广泛而深刻的变化，我国发展面临一系列突出矛盾和挑战，前进道路上还有不少困难和问题。比如：发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，发展方式依然粗放等等。解决这些问题，关键在于深化改革。
正是从历史经验和现实需要的高度，《决定》指出，改革开放是党在新的时代条件下带领全国各族人民进行的新的伟大革命，是当代中国最鲜明的特色。面对新形势新任务，我们必须通过全面深化改革，着力解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题，不断推进中国特色社会主义制度自我完善和发展。
（二）为什么要全面深化改革？
党的历届三中全会都围绕经济建设，以经济体制改革为主题展开。党的十八届三中全会为什么要强调“全面深化改革”，而不仅局限于历届三中全会描绘的“经济体制改革”呢？可以说，自从改革开放以来，我国的制度建设尤其是经济体制改革，取得了巨大的成就，从而有力地推动了中国经济社会持续健康发展。然而，也应当清醒地看到，我国的改革还面临着许多体制机制性障碍，改革已经进入了攻坚期和深水区。改革进入“攻坚区”表明改革中许多容易改的，能改的，好改的，已经改革了，现在摆在面前的都是硬骨头与难问题；改革进入“深水区”表明改革不只是浅水区的局部领域、个别部门的改革，而应当是深水区的全面的综合的系统改革。
因此，习近平总书记指出，“全面深化改革是关系党和国家事业发展全局的重大战略部署，不是某个领域某个方面的单项改革。‘不谋全局者，不足谋一域。’”“全面深化改革需要加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究。我们讲胆子要大、步子要稳，其中步子要稳就是要统筹考虑、全面论证、科学决策。经济、政治、文化、社会、生态文明各领域改革和党的建设改革紧密联系、相互交融，任何一个领域的改革都会牵动其他领域，同时也需要其他领域改革密切配合。如果各领域改革不配套，各方面改革措施相互牵扯，全面深化改革就很难推进下去，即使勉强推进，效果也会大打折扣。”[2]
二、“路线图”的重点：经济体制改革
（一）为什么要把经济体制改革作为全面深化改革的重点？
我国当前面临的改革是经济、政治、文化、社会、生态的全面系统改革，改革内容涵盖面广，改革任务千头万绪，那改革的重点是什么呢？《决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点。为什么要把经济体制改革作为全面深化改革的重点？
第一，“三个没有变”的国情使然。以经济建设为中心是我国的兴国之要，发展仍是解决我国所有问题的关键。当前，“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。”[3]这“三个没有变”要求我们通过深化经济体制改革，不断解放和发展社会生产力，提高综合国力和国际竞争力。第二，经济发展方式转变的形势需要。“我国经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期叠加阶段，面临着跨越‘中等收入陷阱’的严峻考验，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，一些领域的潜在风险仍然较大，原有的经济发展方式难以为继。产生这些矛盾和问题有多方面原因，但关键在于社会主义市场经济体制还不完善，制约经济发展方式转变的体制机制障碍还比较多。”[3]第三，经济体制改革具有牵引作用。十八届三中全会指出，“以经济建设为中心，发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展。”这里强调了经济体制改革的牵引作用，说明经济体制改革具有牵一发而动全身的带动效应，可以牵引民主政治、文化体制、和谐社会、生态文明、社会治理、党的建设的全面改革与发展。“牵住深化经济体制改革这个‘牛鼻子’，可以有力促进其他领域深层次矛盾的化解，促进其他领域改革的协同深化。”[3]
（二）如何推动经济体制改革？
党的十八届三中全会强调“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”，并指出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这是理论上的重大突破和实践上的重大创新，具有鲜明的时代特征，为今后深化经济体制改革指明了方向。
1.让市场在资源配置中起决定性作用
党的十一届三中全会以来，我国经济体制改革，从计划经济到有计划的商品经济再到社会主义市场经济，一直是围绕调整政府和市场关系进行的，市场的力量一步步得到释放。然而，我们也应当清醒地认识到，“改革开放后相当一段时期内，我国市场体系和机制尚未建立健全，市场还不能有效配置资源，需要我们实施渐进式改革。”“当前，我国仍存在市场体系不完善、市场规则不统一、市场秩序不规范、市场竞争不充分，政府权力过大、审批过杂、干预过多和监管不到位的问题，影响了经济发展活力和资源配置效率。”[3]为了“让市场在资源配置中起决定性作用”，十八届三中全会提出“坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展”。
2.更好发挥政府作用
要使市场在资源配置中起决定性作用，仅仅靠市场自身的力量还不够，因为我国政府和市场的关系不顺畅、边界不清晰，政府的权力过大、管得过多，而市场权力受到限制是制约市场作用发挥的根本因素，这迫切需要“更好发挥政府作用”。基于此，十八届三中全会提出“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。要转变政府职能，需要强化政府的中长期经济战略职能、宏观调控职能和市场监管职能；营造公平竞争的市场环境和制度环境；实现政府经济管理方式由管短期向管中长期、由管微观向管宏观、由管审批向管监管的转变。总之，通过一系列的体制机制改革，要使政府“有形之手”在应有的领域发挥有效的作用。
3. 搞好政府和市场“两只手”的协调配合
政府和市场是现代市场经济体系中相互关联的两个重要组成部分。发展社会主义市场经济，关键是寻求政府行为和市场功能的最佳结合点，搞好政府和市场“两只手”的协调配合。“政府和市场的作用不是对立的，而是相辅相成的；也不是简单地让市场作用多一些、政府作用少一些的问题，而是统筹把握，优势互补，有机结合，协同发力。要划清政府和市场的边界，凡属市场能发挥作用的，政府要简政放权，要松绑支持，不要去干预；凡属市场不能有效发挥作用的，政府应当主动补位，该管的要坚决管，管到位，管出水平，避免出问题。要善于运用负面清单管理模式，只告诉市场主体不能做什么，至于能做什么，该做什么，由市场主体根据市场变化作出判断。要找准市场功能和政府行为的最佳结合点，切实把市场和政府的优势都充分发挥出来，更好地体现社会主义市场经济体制的特色和优势。” [3]
三、“路线图”的实现路径：解放和增强社会活力，推进国家治理体系和治理能力现代化
（一）解放和增强社会活力：“使市场在资源配置中起决定性作用”的动力机制
如何处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，从而形成良好的市场经济体制？这需要分析市场经济体制背后的动力机制。以经济发展要素作为分析切入口。耶鲁大学陈志武先生指出经济发展包括四个要素[①]：第一个要素是制度资本，如民主、法治、管理等；第二个要素是资源资本；第三个是劳动力资本；第四个是土地资本。只要具备其中一个或几个要素，经济就能得到较快发展。
中国改革开放以来的经济发展，主要依靠土地、自然资源等物质要素与廉价劳动力的数量因素，而相对忽略制度资本的市场要素。这可以说是一种“以物为本”的发展方式，即更多种依赖当时存在的“物质”要素。现在，大量自然资源消耗殆尽，土地资源相当紧缺，廉价劳动力不复存在，原有粗放型的发展方式难以为继，这就需要调整经济结构与转变经济发展方式。从要素市场的角度理解，就是要从依靠土地、自然资源、劳动力数量转向依靠制度资本要素。可以说，充分激发市场主体与资源要素的活力，充分发挥制度资本的作用，成为转变经济发展方式的关键所在。简言之，在无法依靠静态的“物质”要素时，只能依靠制度要素从而充分调动动态的“人”的积极性与创造性，解放和增强社会活力。
（二） 推进国家治理体系与能力的现代化：解放和增强社会活力的必然要求
如何调动人的积极性，从而充分激发市场主体的活力与动力呢？这需要进一步分析政府与市场的关系。我国的经济发展是一种政府主导的经济发展模式，这种模式下“市场体系不完善”，“政府干预过多，监管不到位”[4]。要使市场体系从“不完善”迈向“完善”，需要解决“政府干预过多，监管不到位”的问题，这就要求转变治国理政方式，推进国家治理体系与能力的现代化。
在探索治国模式的道路上，我们曾选择了全能型政府的“管理”模式。这种模式以人性善作为人性预设，相信政治精英的治国才能，希望通过计划的方式对经济社会进行全面的管理。相应地，市场经济缺乏自由生长的空间。在进一步探索经济社会发展的征程上，我们看到了市场的巨大力量，提出建立并完善社会主义市场经济的时代命题。然而，由于受到政府太多的“管理”，即“政府干预过多，监管不到位”，市场如同襁褓中的婴儿，一直未能长大。可见，要使市场这个襁褓中的婴儿健康成长，迫切需要“加快转变政府职能”与“全面正确履行政府职能”。加快转变政府职能与全面正确履行政府职能，其实就是改变全能型政府的“管理”模式，探索一种新型的“国家治理”模式，即“推进国家治理体系与能力的现代化”。“国家治理体系和治理能力，是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。这二者是一个有机整体，相辅相成，治理体系搭建好了，治理能力才能提高；治理能力提高了，治理体系才能充分发挥效能。”同时，“以国家治理体系和治理能力的现代化作为总目标、总抓手，才能增强改革系统性、整体性、协调性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”。[5]
[参考文献]
[1]邓小平文选(第3卷)[M].北京：人民出版社,1993.370.
[2]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[N]. 人民日报, 2013-11-16.
[3]张高丽.以经济体制改革为重点全面深化改革[N].人民日报，2013-11-20.
[4]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].人民日报, 2013-11-16.
[5]把握全面深化改革总目标——二论认真贯彻落实十八届三中全会精神[N].人民日报,2013-11-15.
