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关于加快推进四川小城镇建设的思考*
严 红
（四川省委党校 区域经济教研部 成都 610072）
摘要：小城镇是城乡联系的桥梁和纽带，加快推进小城镇建设是缩小城乡差距、实现城乡统筹的战略途径。四川小城镇建设还存在数量多规模小、产业结构层次低、职能结构趋同、基础设施不配套、功能分区不够科学等问题，还面临体制改革不到位、政策支持乏力、规划体系不够完善等体制和政策性约束。加快推进小城镇建设，四川必须创新体制机制，构建有利于小城镇建设的产业发展体系、金融支持体系、就业服务体系和社会保障体系，进一步激发小城镇建设活力，增强小城镇的自我发展能力。
关键词：小城镇建设；四川；制度创新
加快推进小城镇建设是四川实施新型城镇化战略的重要组成部分，是深入贯彻落实科学发展观、建设美丽繁荣和谐四川的重大战略决策，是实现工业与农业、城市与乡村良性互动、协调发展的根本途径。因此，研究四川小城镇建设的现状、问题和制约因素，并提出加快推进四川小城镇建设的对策建议，对四川加快新型城镇化步伐、实现城乡一体化发展具有非常重要的现实意义。
一、四川小城镇建设的现状和问题分析
近年来，随着改革开放的不断深入、经济社会的蓬勃发展和全面建设小康社会进程的加速推进，四川小城镇建设步伐不断加快，从2007年到2011年的5年间，四川小城镇集聚人口年均增加约40万人，对城镇化的贡献率达到了年均约0.5个百分点，小城镇对农村腹地的辐射带动能力大大增强。但目前四川城镇化率仅43.5%，落后于全国9个百分点，小城镇建设仍然呈现出数量多、规模小、就业结构层次低、职能结构趋同、基础设施不完善、城镇形态特色不足等问题。
（一）数量多规模小，辐射和带动能力弱
从小城镇数量来看，四川是全国小城镇数量最多的省份。2012年末，四川有县级以下小城镇4380个，其中建制镇1831个，乡集镇2549个[1]，乡镇总数占全国的13.21%，建制镇总数占全国的9.21%。四川每1.73万人、104.30平方公里有一个小城镇，小城镇的分布密度高于全国每3.35万人、237.35平方公里有一个小城镇的平均水平[2]。由于数量众多、密度过高，四川小城镇的规模偏小，土地集约利用程度不高。四川1831个建制镇中，镇区人口5万人以上的有58个，占建制镇总数的3.17%，其中有53个是县级政府驻地镇；镇区人口2万-5万的镇有84个，占建制镇总数的4.59%，其中有33个是县级政府驻地镇；镇区人口1万-2万的镇有102个，占建制镇总数的5.57%；镇区人口在1万人以下的镇有1587个，占建制镇总数的86.67%，其中镇区人口不足千人的有147个，占建制镇总数的8.03%[3]。由此可见，四川万人以下的小城镇占建制镇总数的近九成，小城镇人口规模普遍偏小。小城镇数量多规模小，造成经济发展和人口分散，小城镇对周边经济的带动力较弱，城镇化发展进程缓慢。
（二）就业结构层次低，吸纳农村剩余劳动力的能力不足
从就业结构来看，四川建制镇就业结构层次普遍较低，具体表现为第一产业从业人员比例较高，二三产业从业人员比例较低。2011年四川建制镇从业人员总量为3269.93万人，其中第一产业、第二产业、第三产业从业人员分别为1389.98万人、812万人、1067.95万人，分别占从业人员总数的42.51%、24.83%和32.66%，表明四川建制镇从业人员以从事第一产业为主。从建制镇的具体情况来看，二三产业从业人员占比为80%以上的建制镇仅占6.17%，其中有三分之一以上是县级政府驻地镇；二三产业从业人员占比不及50%的建制镇达46.81%[4]。建制镇的就业结构可以从一个侧面反映出其产业结构，建制镇就业结构表现出二三产业从业人员占比低，表明四川大多数建制镇二三产业发展不足，吸纳农村剩余劳动力的能力不足，导致农村剩余劳动力大量向大中城市或省外流动，小城镇集聚人口少，规模效应难以发挥，未能起到应有的增长极作用。
（三）职能结构趋同现象明显，资源优势未能充分发挥
四川多数小城镇以粮油加工、建材等技术含量低的产业为主，小而全、小而散、小而乱的产业特征明显，产业竞争力极为低下。一些规模较大的企业尽管愿意到小城镇发展，但由于用地指标的限制，这些企业无法到小城镇落户，而只能到临近县或市寻求发展，因此对小城镇集聚人口和繁荣市场无法产生影响。部分小城镇仅靠交通要道或镇政府驻地等优势发展农贸市场，忽视其他产业发展，没有形成围绕市场发展的配套加工业，当地农矿资源、旅游资源、生态资源等利用不够充分，持续发展能力不强，集聚功能较弱。
（四）基础设施不配套，不能满足小城镇产业发展的需要
四川小城镇普遍基础设施不够完善，镇区虽然水电气主干线骨架已建设完毕，但支线发展明显不足。由于四川小城镇普遍缺乏合理的整体区域规划，导致小城镇基础设施不能全面到位，已建设的基础设施由于小城镇功能改变或规模扩张已不能满足小城镇产业发展和居民生活的需要，基础设施建了拆、拆了建的现象时有发生，不仅造成极大的浪费，也在一定程度上耽误了小城镇的良好发展时机。一些区位条件较好的小城镇在原来老城区的基础上已规划建设了新区，新、老城区的基础设施建设差异程度较大。新城不仅有功能齐备的水电气等能源及雨污管网，还规划建设了标准化学校、卫生院、文化站、劳动保障中心及农民集中居住区等配套设施，新区的基础设施基本按照小城市的标准规划建设。老城区的基础设施建设却相对不足，道路建设不仅等级低，而且缺乏必要的修缮，通行率极低；城镇排水系统不够完善，经常出现内涝灾害；由于缺乏必要的垃圾处理系统，导致小城镇卫生状况亟待改善；大多数老城区主要沿街发展，以路为市的发展特征明显。新老城区基础设施发展差距较大，不仅有失公平，不利于和谐社会建设，也造成新老城区景观差异较大，影响小城镇的整体形象，对小城镇的整体发展不利。
（五）功能分区不科学，城镇形态缺乏特色
城镇形态分为硬形态和软形态[5]，四川小城镇在硬形态和软形态两个方面特色不明显。从硬形态方面看，四川大多数小城镇没有按照城市标准高起点规划中长期发展，镇区布局没有合理的功能分区，生活区、产业区、商业区、文化区等功能分区不明显，导致四川小城镇经济活动区与居民生活区混杂，不仅未能形成商贸、工业、服务业的规模经济效应，也影响了居民的日常生活。镇区街道路面狭窄，立面整治没有突出美化、绿化、生态化等理念，镇区硬环境不利于招商引资活动的开展，导致镇区发展乏力，财政收入捉襟见肘，政府无力进一步对硬环境进行改善，不利于进一步招商引资，从而形成恶性循环。从软形态来看，四川小城镇从经济管理到环境治理的能力较弱，镇区经济社会管理效率低下，公共服务能力较弱，各地挖掘地方特色文化产业的能力不足，没有形成具有地方特色的文化景观，产业趋同、百镇一态的现象非常明显。有些小城镇尽管在硬形态方面做得非常好，生活区、产业区、商业区、文化区齐备，但在软形态方面却很滞后，镇区产业发展乏力，吸引农村剩余劳动力的能力不足。因此立足自身优势做强产业基础是小城镇繁荣发展的关键。
二、四川小城镇建设的制约因素分析
目前四川小城镇建设还面临着体制改革不到位、政策支持力度不够、规划体系不完善等制约因素，加之基础条件差、历史欠账多，小城镇发展遇到了不少的困难和障碍。
（一）体制改革没有完全到位，一些体制性障碍制约了小城镇的发展
在四川小城镇建设过程中，农村土地流转制度、小城镇社会保障制度、城乡户籍制度等尚未完善，致使农村劳动力非农就业大多采取半工半农形式，就业者“离土不离乡、进厂不进城”，农村剩余劳动力只“流动”不“转移”，导致农村工业与农村城镇化相分离，制约了小城镇的快速发展[6]。四川小城镇党委、政府的领导体制与现行条条块块的管理关系难以协调理顺，在实施管理调控引导过程中受到多方制约。乡镇政府对税务、工商、金融、交通、土地、电力、公安、司法等主要部门没有管辖权，只有保障服务的“义务”。因此，不能形成集中统一领导。如在土地管理使用方面，由于体制原因，对本行政区域外投资用地者设置了诸多条件，无疑将人才、资金、技术等拒之门外，制约了土地等生产要素和资源的合理组合，造成小城镇“等、靠、要”状态和相关建设工作无法推进的局面。小城镇建设管理的另一个问题是规划建设管理机构缺失。目前，四川多数小城镇的规划建设工作仍由县职能部门代管，没有专门的规划、建设、市政、环卫和城建监察等队伍，没有实施常态化的有效的建设管理工作，由此带来了小城镇规划实施不力和建设质量不高等一系列问题。
（二）政策支持力度不够，小城镇建设困难重重
影响小城镇发展的政策包括土地、资金、产业扶持等政策。在土地政策方面，四川各地在推进城镇化进程中，热衷于将建设用地指标用在中心城市和产业园区建设上，小城镇建设用地得不到保障，土地整理获得的用地空间被中心城市占用的情况十分普遍。尽管为支持“百镇建设试点行动”试点镇建设和发展而专门安排了建设用地计划指标，但这些用地指标被划拨到各市州统筹管理和使用，在这个过程中很难保证试点镇真正获得这些建设用地指标。在筹措财政资金方面，四川城市与小城镇的政策不一致，导致小城镇的财力很难与支出相匹配。由于征收的费用低，小城镇没有充足的配套设施建设费，导致小城镇的基础设施配套能力低下。在产业扶持政策方面，许多小城镇均有自己独特的历史文化和自然生态资源，但这些资源多数没有得到充分的重视和有规划、有组织地作为产业进行开发，影响了小城镇的自我完善和发展。
（三）规划体系不够完善，小城镇建设的前瞻性、科学性有待提高
目前，四川小城镇规划不仅体系不完整，而且规划编制方法也有待改进。在小城镇建设规划编制上，目前没有稳定的规划经费投入，小城镇普遍存在着规划编制缺失、滞后或过期的情况。有的小城镇只完成了总体规划，缺乏能够落地的控制性详规和专项规划，因而对小城镇建设的指导性和引领作用不强。目前四川大多数小城镇规划还没有突破狭小的“规划区”限制，对城乡产业发展、生态保护和城镇建设的统筹力度不足，对县城与小城镇、小城镇与农村腹地，以及小城镇之间的相互关系深度思考不够。同时，四川小城镇规划标准明显低于城市，人为造成城乡二元差别的问题还没有得到根本解决。
三、加快推进四川小城镇建设的对策建议
根据四川小城镇建设的现状、问题以及面临的制约因素，加快推进四川小城镇建设必须进行体制机制创新，逐步形成小城镇产业支撑体系、资金保障体系、就业吸纳体系和公共服务体系，进一步增强小城镇自我发展能力。
（一）创新体制机制，构建多层次、多领域的制度创新体系，进一步激发小城镇建设活力
通过体制机制创新为小城镇建设营造良好的制度环境，是进一步释放小城镇建设活力的关键，也是小城镇形成持续发展能力的前提。为此，首先要创新土地制度，为小城镇建设提供用地保障。小城镇应在市县年度建设用地指标、土地整理产生的建设用地总量中占有相应的建设用地指标比例，对小城镇的商业用地一律要求挂牌出让或招标拍卖，以提高土地收益，鼓励有条件的地方积极探索将农村居民宅基地置换为城镇建设用地的途径和方法。建议划拨给试点镇的建设用地指标直接划拨到试点镇，以确保试点镇真正获得这些建设用地指标。其次，制定规划编制政策，提高小城镇建设的科学化水平。针对小城镇建设中出现的规划编制方面的问题，要求小城镇高起点科学编制总体规划、控制性详规和专项规划，科学确定小城镇功能定位并合理进行内部功能分区，将小城镇规划编制工作列入对地方政府的目标考核内容，对地方财政投入小城镇规划的经费额度提出明确规定，明确省级财政安排的专项支持小城镇建设的资金中规划经费所占的比例。第三，合理撤乡并镇，增强小城镇的集聚和辐射功能。按照统筹兼顾、科学发展的要求，在充分科学论证的基础上对四川部分乡镇分布密集地区的乡集镇进行合理地撤并，减少乡集镇个数，做大做强区域性中心镇，使其真正成为乡村区域经济的“增长中心”。第四是创新户籍制度，推进小城镇转移人口市民化。全面实行以身份证为合法证件的自由迁移和登记政策，凡是在城镇长期居住并从事非农产业工作的农村户口人员，统一免费改登城镇居民户口，在子女教育、权益和社会保障等方面与城镇居民享有同等权利。第五，改革行政管理体制，增强小城镇的经济发展功能。结合“百镇建设试点行动”展开小城镇行政管理体制改革，鼓励试点示范小城镇创新行政管理体制和工作机制，允许重新整合镇级相关部门到相应的工作平台，为城乡群众提供窗口化、一站式、全方位的服务，实现行政管理工作专业化、精细化、高效化，提高小城镇的经济发展功能。最后，适度“扩权强镇”，激发小城镇建设活力。将“百镇试点行动”的试点示范小城镇纳入“扩权强镇”试点，在财税体制、土地政策、投融资体制等方面先行先试，赋予权限，进一步增强试点小城镇建设活力，为推进其他小城镇健康发展提供体制创新和政策扶持等经验。
（二）加大扶持力度，构建有特色的产业发展体系，增强小城镇的自我发展能力
产业发展为小城镇建设提供必要的物质基础，构建有特色的产业发展体系，是小城镇实现自我发展和自我繁荣的保证。四川地域广阔，包括山地、丘陵、平原等多种多样的地形，小城镇由于所处的地理位置不同而具有不同的地理环境和区位特征，因此应针对不同地理特征的小城镇拟定产业发展目录，以该目录作为各地小城镇产业发展准入条件之一，引导小城镇根据本地的人口、经济、资源、交通、文化、自然环境等状况，突出发展特色经济，培育支柱和优势产业，实现差异化发展。要坚持从实际情况出发，宜工则工、宜商则商、宜旅则旅，不能搞“一刀切”，最大限度挖掘发挥各自优势、突出特色。制定税收、金融、土地、人才等优惠政策鼓励小城镇承接产业转移，借助承接产业的市场优势和小城镇的资源优势做大做强农产品加工业、矿产品加工业、文化旅游、乡村生态旅游或商贸服务等产业，使小城镇逐步形成自我造血机能。另外，还应制定政策鼓励小城镇实施一三产业、一二产业、二三产业或一二三产业联动发展，通过产业化延长产业链条，提升产品附加价值，增强产业竞争力。
（三）创新融资方式，构建多种形式的金融支持体系，为小城镇建设提供资金保障
小城镇建设无论是基础设施的完善还是产业发展都需要大量的资金支持，而作为农村中心的小城镇在资金创造和资金吸引等方面都处于弱势地位，因此必须创新融资平台，构建多种形式的金融支持体系，才能为小城镇发展提供资金保障。具体来说，一是支持各地组建市级小城镇投资公司，并要求地方财政提供注册资金，通过小城镇投资公司直接投资、参股、贴息、担保等多种方式撬动社会资金，为小城镇基础设施、公共服务设施或城市综合体等的建设提供资金支持。二是鼓励各地通过企业建城市综合体的方式解决小城镇建设资金短缺的问题。鼓励小城镇在获得建设用地指标后通过招标方式吸引企业对土地进行整理，并要求对整理后的建设用地一律采取招拍挂的方式进行出让，由企业按照小城镇总体规划经营土地，小城镇政府必须将土地出让金用于基础设施、公共服务设施等的建设。通过引进企业建城市综合体的方式既可以解决小城镇建设资金短缺的问题，也为社会资本提供了一个良好的投资渠道。三是鼓励旧城所在居民按照小城镇规划对旧城改造进行投资经营，并在金融政策方面给予支持。鼓励旧城所在居民自己改造和经营旧城，不仅可以减少旧城改造中拆迁补偿标准难以达成一致的矛盾，也可以激活社会资本参与旧城改造，有效缓解小城镇建设资金短缺的问题。
（四）合理政策引导，构建灵活多样的就业支撑体系，增强小城镇的就业吸纳能力
小城镇居民就业才能安居，安居才能消费，有了消费才能推动小城镇走向繁荣，因此构建灵活多样的就业支撑体系，增强小城镇的就业吸纳能力，是加快推进四川小城镇建设的关键。为此，首先应出台推进农村土地流转、促进农业产业化经营的优惠政策，通过培育家庭农场、农业公司、合作社等农业产业化经营主体，为农民就地从事现代农业生产提供条件。其次应出台由“三权”（土地承包经营权、林权、宅基地使用权）换社保的政策，引导农民通过出租“三权”获得养老保险、医疗保险等社会保障，农村剩余劳动力有了社会保障才会不再依附于土地，从而大胆进入小城镇从事非农产业，真正实现既“流动”又“转移”的目的。最后，引导农民在合适的地点集中居住，形成农民集中居住社区，在条件允许的地方尽可能将农民集中居住区建在小城镇，这不仅可以为农业产业化经营提供条件，也可形成更多的第三产业服务需求，为农村剩余劳动力从事第三产业提供更多就业岗位。
（五）加强社会服务，构建完善的社会保障体系，增强小城镇的公共服务功能
小城镇的公共服务水平是影响小城镇经济发展、聚集人气、吸纳就业的重要因素，因此加强社会服务，构建完善的社会保障体系，是加快小城镇建设的重要内容。为此，首先要统一城市和小城镇对城市建设配套费的征收标准，统一按照城市标准进行征收，以增强小城镇对基础设施的配套能力。其次应鼓励小城镇通过市场购买的方式满足城乡居民对义务教育、基本医疗、社会治安、环卫城建等公共服务的基本需求，以缓解当前小城镇公共服务供需不平衡的矛盾。第三是鼓励小城镇通过招商引资吸引社会资本进入医疗、教育、基础设施等公共服务平台建设，通过合资、合作等方式完善公共服务设施，提高公共服务水平。第四是敦促有关部门加强对《劳动法》中关于农民工参加基本养老、医疗、失业、工伤等社会保险的监督，对未按规定为农民工购买社会保险的企业实施严厉的经济制裁。最后，建立全省范围的电子社保账户，在全省范围内建立统一的保险金收取与支付制度，逐步实现社保账户无障碍转移，为跨区域的农村剩余劳动力向小城镇转移提供条件。
参考文献：
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[6]民进四川省委.促进四川省小城镇建设的五项建议[EB/OL].四川政协网: http://www.sczx.gov.cn,2010.3.29.
