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在改革创新中推进城乡一体化
南充市委党校 邱亚明
内容提要：突破城乡二元体制和结构，推动城乡一体化发展，必须加快改革创新，需要不断解放习惯思维的禁锢，冲破旧有条框的樊篱，通过制度创新、体制创新、实践创新、实现城乡一体化，共融互促。与省内外经济发达地区比较，南充市城乡二元结构问题仍然较为突出，而要解决城乡二元结构问题，推进城乡一体化，改革创新是根本动力。因此，南充市应在推进“城乡规划布局、产业发展、基础设施建设、公共事业、生态环境、基层管理”六个方面加以改进，最终实现城乡一体化。
关键词：城乡一体化 二元结构 改革创新 南充市
一、引言
城乡一体化是在生产力高度发达的基础上，通过城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段，促进城乡之间各种资源和生产要素的自由流动和优化配置、相互协作、优势互补，以城带乡、以乡促城、互为市场、互相服务，实现城乡经济、社会、文化和生态日益融合、持续趋优的动态发展过程。其实质是破除城乡分割和对立，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，形成农业现代化、农村工业化、农村城市化、生态和谐化、社会文明化整体推进的发展格局，使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展[1]。世界经济发展的实践表明，一个国家在工业化初始阶段，农业客观上承担了为工业化、城市化提供积累的任务。当工业化、城市化达到相当程度后，自身积累和发展能力不断增强，具备了反哺农业、支持农村的能力。因此，加快城乡一体化发展既是全面推进社会主义新农村建设的成功之道，也是历史发展的必然趋势。
党的十八届三中全会指出:“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农关系。让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。” 突破城乡二元体制和结构，推动城乡一体化发展，是在新世纪破解“三农”问题的必经阶段和重要内容，也是消灭城乡差别、工农差别，实现区域经济社会均衡化发展，全面推进社会主义新农村建设的关键环节。
我国城市与农村存在制度与待遇的不平等问题，形成农村发展农业，城市发展工业的格局，在产业进入制度、融资制度、户籍制度等诸多方面存在不同，造成农村经济社会制度变迁中存在着 “脱节”与 “空挡”，是造成“三农”问题的重要制度原因。尽管中国为改革城乡二元经济社会体制做出了很多努力，但二元结构的制度性框架仍然存在，更重要的是，多年来形成的城乡分治体制的惯性在社会各个领域仍在延续[2]。因此，形成城乡经济社会一体化的关键是进一步破除不合理的、阻碍城乡一体化发展的 “二元”制度。
二、改革创新是推进城乡一体化的根本动力
改革创新是发展的不竭动力。纵观历史，人类的每一次进步，都离不开改革创新的引领；环顾全球，任何一个国家的崛起，也离不开改革创新的支撑。城乡一体化是党中央面对城乡二元结构制约，面向小康社会宏伟目标，面临中华民族伟大复兴提出的战略举措。城乡一体化是一项战略性、开创性、革命性的系统工程，它与无处不在的城乡二元思维、二元结构、二元体制对立统一。推进城乡一体化的成功，需要不断解放习惯思维的禁锢，冲破旧有条框的樊篱，融化固有体制的坚冰，通过制度创新、体制创新、实践创新、实现城乡一体化，共融互促。
(一)解放思想，树立全域意识
所谓全域不仅是地理上的全部，更是各领域、深层次，全方位、多角度的统筹思维方式。解放思想就是要冲破“城乡分割、工农分治”的传统二元思维模式，统筹考虑三次产业之间、城乡地域之间、村民市民之间、当前长远之间等诸多复杂关系，树立以城带乡、以工促农，工农互动、城乡一体的全域意识。在空间上，抓住关键、以点带面，突破重点、激活全局；在时间上，区分阶段、前后衔接，环环相扣、循序渐进；在工作上，立足全局、着眼长远，整合力量、联动推进，努力实现规划全域覆盖、产业全域发展、人口全域布局、公共服务全域均衡。
(二)大胆探索，做到有破有立
改革创新必须要有敢为天下先的胆气，做前人想做不敢做，做后人想做能做还未做的事；要有奋力开拓的锐气，不因循守旧、不墨守成规、不畏首畏尾，把握规律，大胆探索。要有百折不挠的勇气，经得起挫折，咬定青山不放松，坚持不懈干到底。打破农村资产固化的体制机制，建立“归属明晰、产权明确、流转顺畅”的产权制度。打破农民身份固定的体制机制，建立“身份平等、登记统一、迁徙有序”的户籍制度。优化农村投融资方式，建立“公共财政倾斜、金融资本支持、社会资本聚集”的投融资体系。优化社会保障制度，建立“权力对待、利益平等、享受均等”的公益服务保障体系。
(三)实事求是，顺势而为
改革创新不是盲目冒进，而是在实事求是的基础上，积极稳妥、科学合理的向前推进。要顺应经济社会发展大势。城乡一体化是任何一个国家现代化过程中都不可逾越的阶段，是破解中等收入陷阱，消除城乡二元结构，解决区域经济发展失衡等问题的必由之路。要顺应城乡一体化的客观规律，准确把握其特点，充分借鉴先期试点区域的成功经验，加快推进城乡一体化进程。
实现城乡一体化，关键就是要以改革为突破口，转换体制和机制，打破阻隔城乡的制度性约束。一是推动户籍制度改革，将户口与利益和资源分配相分离，逐步取消农村户口向城镇户口转换的限制和门槛，建立城乡统一的户口登记制度，最终实现城乡户籍管理一体化，引导人口合理有序流动。二是创新土地流转机制，从建立健全城乡社会保障体系入手，剥离土地的就业和养老保障功能，按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，探索实施农民宅基地、农村住房置换城镇住房和社保的办法，推进农民向城镇集中居住，顺利实现由农民身份向市民身份的转换。三是改革社会保障制度，在巩固现行农村社会养老保险政策的基础上，推进被征地农民、进城务工人员、小城镇农转非居民等社会养老保险工作，逐步建立城乡统一的最低生活保障制度。四是深化要素市场改革，加快城乡统一的金融市场、产权市场、技术市场、劳动力市场的培育和发展，打破生产要素在城乡间互动的阻隔，促进城乡资源优化配置，加快建立有利于消除城乡二元结构的长效性经济和社会体制。
三、加快体制机制创新，推进南充市城乡一体化
2007年以来，南充市各县（市、区）先后开展了城乡统筹试点工作，取得了明显成效。顺庆区作为全市唯一的省级城乡统筹试点区，先后在20多个乡镇开展城乡统筹试点。高坪区按照“南延北拓东进”的城市发展思路，统筹城乡发展，促进农村城镇化与人口城市化联动，推进城乡一体化发展。嘉陵区始终把城乡一体化作为可持续发展战略的重要内容，以城镇化、工业化的“两化”互动，带动农业现代化“三化”联动发展，推进产城互动、城乡共融发展。[3]目前，南充市城乡一体化推进现状与省内外经济发达地区比较，主要存在城乡规划体系和产业布局缺乏统筹、城乡居民之间存在较大的收入和消费差距、农村基础设施建设和农村公共服务事业发展滞后、城镇村规模梯次结构和农村产业布局不合理等问题，城乡二元结构问题仍然较为突出。因此，南充市应从以下六个方面加以改进，最终实现城乡一体化。
（一）推进城乡规划布局一体化
由于长期以来城乡 “二元”制度的作用，城市规划和农村规划的 “二元结构”特征十分明显，分割十分突出。因此，要重点通过把规划向农村延伸，强化城乡规划的对接，建立城乡一体的规划体制。结合国家宏观调控政策，对接成渝经济区发展、新一轮西部大开发等有利时机，编制城乡一体化发展规划，形成以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为基础，土地利用规划、各级各类规划相互衔接、功能互补、定位清晰的规划体系。
(二)推进城乡产业发展一体化
产业发展和城乡一体化两者之间是相辅相成的，城乡一体化促进了产业的发展，在一定程度上促使了产业结构的演化；反之，产业发展也推动了城乡一体化的进程。南充应通过优化城乡产业布局，完善城乡产业发展政策，加强城乡产业互动，构建城乡产业服务体系等措施，促进社会发展。一是以工业化的理念推进农业产业化，以现代农业的发展促进二、三产业升级，以现代服务业的发展推动产业融合，实现城乡产业的联动发展。二是加快实施现代农业重点乡镇和重点区域的培育工程，保护利用嘉陵江资源，深化拓展城郊经济区建设，做强蔬菜、花卉产业，建设一批具有特色的农产品生产和家禽养殖基地以及农产品加工、贸易、物流园区，加快打造国家级现代农业生产示范区步伐。三是加强现代农业经营主体培育，提高农业的组织化、规模化、标准化水平；重点扶持一批带动能力大、竞争力强的农业龙头企业、专业合作社、经营大户和精深加工项目；深化农村集体经济股份制改革，稳步推进农业股份合作制改革。四是结合建设新农村综合体示范点，突出重点打造一批农家乐特色村，鼓励和支持农民依托农居和良好生态，大力发展具有本地特色的乡村休闲旅游业，重点发展度假式农家乐等乡村休闲旅游。
(三)推进城乡基础设施建设一体化
农村基础设施建设长期落后于城市，欠账较多。在城乡一体化建设中要把加强农村基础设施建设作为重点，从改善农村环境入手，加快城市基础设施向农村延伸。一是按照城乡居民同步共享改革发展成果的思路，统筹推进城乡基础设施规划建设，加快城市基础设施向农村延伸覆盖，推进新农村综合体示范点建设步伐。二是把城市和农村作为一个有机整体，在基础设施建设方面统一考虑、统一布局、统一推进，强化城乡设施衔接、互补，加大对农村基础设施投入的力度。特别要增加对农村道路、供水、供电、通信、排水、污水处理和垃圾处理设施等方面的建设投入，实现城乡共建、城乡联网、城乡共享。三是结合国家现代农业园区建设，不断完善道路、水利等基础设施建设；加强以农田灌排体系、机耕路、农电线路和农业种养基地等为重点的农业基础设施建设。四是以重点乡镇、中心村建设为重点，全面提升城镇化水平和中心村集聚集约水平；以项目化推进形式，依托特色产业、特有自然和人文资源以及区位、地理优势，精心策划打造一批本地风情小镇和特色文化旅游村。
(四)推进城乡公共服务一体化
建立城乡公共服务一体化体系和树立均等化服务观念，是城乡一体化建设的软件支持。一是建立完善城乡一体的农民养老保险、新型农民合作医疗、社会救助等社会保障体系，推进城乡居民社会保障一体化建设。二是全力实施乡镇中心幼儿园改造、重点乡镇学校示范性、标准化建设工程，稳定和提升师资质量。重点加强承担乡村学生就读的城市学校食宿工程建设，切实减轻农村进城学生就读成本。三是健全基层医疗卫生服务体系，全面完成城乡社区卫生服务中心、服务站、村卫生室建设，医疗设施、设备和环境明显改善；完善新农合市级统筹机制，新农合参保率巩固在99%以上，不断提高筹资额度和报销比例；落实改善偏远村庄卫生服务项目。四是着力构建三十分钟文化圈，进一步完善覆盖城乡的公共文化服务体系；推进嘉陵江、三国文化研究和精品创作，加强文化遗产保护工作；以城乡文化互动为主题，加强对农村各类群众性文化体育队伍的指导。加快农村体育健身设施建设，逐步实现体育健身器材全覆盖。
(五)推进城乡生态环境一体化
农村环境保护是城乡一体化进程中的关键性问题，将农村生态环境保护放在和城市环保同等重要的地位，打破长期存在的城乡管理二元结构，借鉴城市环保的经验和先进成果，加大农村环境保护监管力度，建立健全农村环境保护的管理体制，实现与城市环保管理体制的接轨。一是进一步统筹城乡生态建设和环境保护，促进全市经济社会与资源环境的全面、协调和可持续发展。二是大力开展生态示范村、林业特色村、绿色社区(村、家庭)创建活动；大力实施生态墓葬、废弃区域治理及河道整治等生态工程，积极推动绿色能源开发利用。三是结合建设新型农村住宅社区，深入实施村庄整治工程，全面开展垃圾处理、污水治理、卫生改厕、村道硬化、村庄绿化等五大项目建设，重点整治村庄的建筑乱搭乱建、垃圾乱丢乱倒、污水乱泼乱排等问题，全面缩小城乡之间在人居环境、基础设施、公共服务等方面的差距，建设生态文明乡村。
(六)推进城乡基层社会管理一体化
随着城镇化进程的加快，城乡社会管理问题日益突出，现有的二元社会结构导致社会管理城乡断裂，成为社会管理创新的最大障碍。因此，改革创新城乡一体化社会管理，加速推进城乡融合，是构建和谐社会的一项现实任务。一是全面落实“网格化管理、组团式服务”的有机整合和双向互动，整合力量，完善机制，健全平台，增强社区活力，维护社会安定。二是结合新农村综合体示范点建设，进一步明确农村社区功能定位，社区组织重点对自身及社区居民加强自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，通过挖掘社区资源和实行社会互助，为社区成员提供各类服务，保障社区和谐稳定。三是完善乡镇(街道)、社区(村)干部选拔任用机制，积极推进民主选举制度改革，不断推进基层民主法制建设。建设高素质的农村干部队伍，加强基层党风廉政建设，加快农村惩治和预防腐败体系建设。
注释
[1]王志丹，吴敬学.我国城乡一体化发展的问题与对策研究[J].农业经济与管理，2012(。06).
[2]张克俊，王娟，李晓燕.推进城乡一体化的战略主线、关键环节与根本保障研究[J].中共四川省委省级机关党校学报 ,2012(05).
[3]柯官华 汤蕙 朱光俊.南充市深入实施“两化互动”推进城乡一体化发展的思考[EB/OL]. (2012-9-20).四川经济济信息网.
