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关于新型城镇化视域下
的资源型城市“两化”互动发展思考
——以四川省攀枝花市为例
攀枝花市委党校 李国庆 罗 莲 陈 荻
内容提要:结合城市实际，探求适合区域特色的城镇化发展模式是新型城镇化发展的必然要求。在新型城镇化视域下，要实现资源型城市攀枝花工业化和城镇化互动发展，必须找到新的增长动力和模式。课题组根据当前国内外经济界对新型工业化、新型城镇化及互动关系的相关理论，以攀枝花 “两化”互动进程的现状分析为基础，研究指出攀枝花“两化”互动发展存在资源和产业优势、较好的城镇化基础以及政策优势等有利条件，但同时也存在结构不优、城镇化滞后于工业化、城乡二元经济结构、发展方式粗放等主要制约性因素。在此基础上，文章提出推进攀枝花“两化”互动发展的对策建议，从突出科学规划，加强顶层设计；坚持走新型工业化道路，以产业为支撑；加快新型城镇化进程；加强城乡统筹；加快转变经济发展方式；实施创新驱动战略；建立政策引导机制，创造政策环境等方面着力，推进“两化”良性互动，力促攀枝花新型城镇化健康发展。
关键词:攀枝花 工业化 城镇化 互动发展
在新型城镇化视域下，要实现省委对攀枝花的两化互动发展继续走在全省前列的要求，资源型城市攀枝花工业化和城镇化都必须找到新的增长动力和模式。本文分析了攀枝花“两化”互动发展的有利条件及面临的主要制约，提出推进攀枝花“两化”互动发展的对策建议。
一、攀枝花“两化互动”发展面临的有利条件和主要制约
攀枝花是我国国内最大的钒钛产业聚集地区，依托于工业造业基地的聚集和城市快速发展，攀枝花成为省内工业化和城镇化互动发展较为成熟和最具潜力的经济地域。但攀枝花工业化进入中后期以后，由于工业层次提升的局限和新兴产业培育不足，加上服务业发展滞后，工业化对城镇化的带动效应弱化，城镇化滞后于工业化，城镇化对工业化的促进作用也受到一定局限。
（一）推进攀枝花”两化”互动发展面临的有利条件
1、丰富的资源和产业优势。全市矿产资源富集，匹配天成，特别是钒钛战略资源和磁铁矿总量巨大，钒的储量占全国的64%，列全国第一位、世界第三位，钛的储量占全国的93%，居世界第一位，以及多种金属和非金属矿产，这些矿石中还伴生有钴、镍、铬、钪、镓、铂金等20多种稀贵金属。攀枝花丰富的水能、生物和光热资源也得天独厚。攀枝花已建设成为西部最大的钢铁生产基地、中国最大的钒钛生产基地，人均GDP和财政收入长期居全省第一，城市综合竞争力位居全省前列；有攀钢、攀煤、钢城集团、二滩水电站等一大批大型骨干企业和以钒钛、电冶化工为主业的钒钛产业园区，钒钛制品企业达68家，钒钛产业入选“中国产业集群50强”。
2、较好的城镇化基础。攀枝花建成区面积54平方公里，城镇化率63%，城镇化水平为省内第二，是全省重点建设的五个百万人口大城市之一；在全省《西部综合交通枢纽建设规划》中，我市被列为四川西南部唯一的区域性次级交通枢纽城市，成昆铁路、雅攀高速公路、攀昆高速公路、攀枝花机场、108国道、成昆光缆通道等交通、通讯资本存量，为攀枝花成为四川和西部新的“增长极”提供了良好的物质技术基础。攀西是四川通往华南、东南亚、西亚及沿边地区的最近区，是长江沿岸城市向川西南、滇西北市场扩散其产品的重要中转站，为“南丝绸之路”上的重要交通枢纽和物资集散地，攀枝花独特的区位使其具备了成为四川南向开放“桥头堡”的基础与条件。这些进出大通道的加快形成，为攀枝花新型工业化建设提供重要保障。
3、不可多得的政策优势。攀枝花是全国62个国家级新型工业化产业示范基地之一，中央新一轮西部大开发大力支持西部地区发展特色优势产业，省第十次党代会报告提出加强水电、钒钛、天然气、稀土等优势资源的科学开发，推进资源就地转化和深加工，推动攀西城市群发展。2013年3月1日，攀国家发改委批准设立攀西战略资源创新开发试验区，这些政策机遇必将推动攀枝花进入新型工业化和新型城镇化加速发展的新时期。
（二）推进攀枝花”两化互动”发展需要突破的主要制约
1、发展总量不足，结构不优，两化互动的产业支撑有待提升。
攀枝花的资源产业主导工业化，城市重化工业职能突出，第二产业占GDP的比重长期维持在70%左右，2012年攀枝花市三次产业结构为3.5:75.8：20.7，工业对经济增长做出了巨大贡献，但长期以来第二产业一家独大的局面造成了我市产业结构的不协调，产业层次较低，产业链短、产品附加值低，结构问题突出，特别是新兴战略性产业发展迟缓，现代服务业发展不足。从GDP增速来看，攀枝花的发展基本与全省同步，保持在14%以上的速度，2010年更是达到10年来最快的15.1%，但从排位情况来看，攀枝花起伏较大，排名最高的2005年全省第2位，排名最低的2009年全省第20位。攀枝花的社会消费品零售总额、固定资产投资、财政收入等指标因近几年增长速度靠后，其指标总量在全省所占份额呈下降趋势。
2、城镇化滞后于工业化，城镇化对工业化发展支撑空间不足。
攀枝花城市与产业结构呈现明显的资源地指向特征，城市人口不足100 万，中心城区规模偏小，城市功能集聚不足，辐射功能不强。攀枝花的重工业模式限制了第三产业和轻工业的发展，这种产业结构不能促进农村劳动力向城市劳动力的转化，从而使得城镇化步伐停滞不前，人口城镇化率较高，城镇化的实际水平并不高。2012年攀枝花市工业化率为72.03%，城镇化率63.01%，城镇化进程低于工业化进程9.02个百分点，工业化与城镇化的协调性较差。
3、城乡二元经济结构明显，县区工业化、城镇化发展不平衡。
攀枝花经济增长对矿产资源的依赖程度较高，产业聚集是以轴线分布为基础的，以块状经济为特色、以各类园区为依托的格局，对农业产业的带动力不足，吸纳的就业有限，农民收入增长较慢，城乡居民收入差距较大，城乡二元经济结构明显。攀枝花中心城区人口过分流入使城市经济聚集与城镇化不足并存，县区城镇化水平落差大，分散化问题突出，这些工业化与城镇化的不协调发展现象，使工业化发展产生的带动效应未能体现在城镇化的发展中，而城镇形成的交通中心、物质集散地、劳动力聚集区等作用为工业化所利用也受局限。
4、工业化、城镇化发展方式粗放，产业升级的重点关键技术有待突破。
攀枝花钒钛产业发展尚欠成熟，钒的利用率不足40%、钛的利用率徘徊在13%左右，缺乏市场竞争力资源密集型和高污染、高耗能产业为主的资源依赖性经济发展模式，使资源环境区域性代价高而区际竞争能力不强，不利于长远可持续发展。现代服务业发展滞后，就业机会创造不足与高端人才缺乏，特别是从事产业链下游高端产品开发及应用研究的科研人才较少,研发能力薄弱。加上攀枝花地处偏远，缺少在国际、国内具有重要影响力的、高层次交流平台，尤其在钒钛产业高端领域交流不畅，导致企业信息、政府决策相对滞后，人才流失现象时有发生，对外地尤其是海外人才缺乏吸引力。而攀枝花工业和城镇发展方式与节约用水、循环经济等新型发展模式的差距较大，发展模式粗放，这种生态脆弱与高能耗、高排放产业的结合，使城市面临严峻的环境压力。
二、推进攀枝花 “两化”互动发展的对策建议
作为一个典型的资源型城市，攀枝花如何适应新型工业化与新型城镇化推进带来的新要求，形成工业化、城镇化的良性互动，是攀枝花推进跨越发展、转变发展方式、提升产业与城市竞争力的的必然选择和迫切需要。针对攀枝花“两化”互动发展中具有的有利条件及存在的制约因素分析，提出以下推进攀枝花“两化”互动发展的对策建议。
（一） 突出科学规划，以顶层设计引领“两化”互动发展
按照科学规划引领“两化”互动的思路，围绕成为四川多点多极发展战略中重要一极进总体目标取向，突出规划在“两化”互动中的路标作用，切实构建起工业化、城镇化相互支撑、协调推进的“两化”互动的规划体系和运作机制，使产业与城市规划做到时间上同步演进、空间上产城一体、布局上功能分区、产业上三产融合,形成两化互动整体合力。
（二）坚持走新型工业化道路，以产业支撑“两化”互动发展
充分发挥我市资源优势和产业优势，重点发展钒钛材料和延伸应用产业群，建成国际领先的钒钛及相关产业的技术研发和产业化应用基地，最大限度地实现资源价值，打造千亿产业集群。通过细分市场和培育壮大特定产业中的龙头企业及主导产业，促进中小企业配套发展。
推进攀西战略资源创新开发试验区建设和全国老工业基地调整改造，启动实施一批示范性重大产业化项目，全力推动钒钛、矿业、钢铁、能源、化工等资源特色优势产业和钒钛新材料、装备制造、新能源、生物、节能环保等战略性新兴产业的现代产业体系，积极培育战略性新兴产业，建立资源型城市可持续发展的示范。努力壮大现代服务产业，大力发展与先进制造业相配套的现代物流、金融保险、科技研发等生产性服务业，加快发展文化旅游、餐饮娱乐、房地产等生活性服务业，积极发展信息、会展、商务服务、社区服务等新兴服务业，培育形成新的经济增长点。突出发展现代旅游业，建设精品景点景区，打造精品旅游线路，开发特色旅游产品，提高旅游服务和管理水平，塑造“阳光花城、康养胜地”品牌，加快建成全国著名阳光康养旅游目的地。加快建设国家现代农业示范区，着力推进特色农业基地建设，立足精品发展，积极培育各类新型农业组织，促进农业现代化发展。通过优化产业结构，促进产业转型升级，奠定攀枝花在四川乃至西部现代化格局中的地位，夯实”两化”互动的产业基础。
（三）加快新型城镇化进程，以新型城镇化承载“两化”互动发展
按照宜居标准科学确定城市功能分区，加快建设以行政办公区集中、高端服务业集聚、生态优美宜居、宜业、宜游于一体的现代化花城新区，为新型城镇化奠定坚实基础。特别是要以干坝塘片区作为行政中心和文化中心的加快建设，带动其它项目入驻，扩展城市发展空间，提升城市人口承载力。同时，构建以中心城区为核心、两县县城为支撑、重点镇为骨干、小城镇为基础，布局合理、层级清晰、功能完善的现代城镇体系，形成北联南扩，东西延伸的态势。
按照打造宜居城市和城市功能分区的要求，适度超前规划和加快建设与城镇规模、容量相匹配的市政设施，促进生产功能、消费功能、就业功能和服务功能的全面配套。以川滇黔比邻地区“信息中心、现代化标志中心”为方向，积极推进智慧城市建设，全力提升城市品位。按照以资源综合利用为主的现代特色工业城市、川滇交界毗邻地区区域性中心城市、具有南亚热带风光宜居城市的城市定位，打造攀枝花独特的城市绿化景观系统，形成四季花开，花团锦簇的景观格局，塑造阳光花园城市形象。
（四）加强城乡统筹，提升区县“两化”发展协同度
坚持以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体，因地制宜推进工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中，走集中、集约、集群发展道路。深化户籍制度、农村土地产权制度、社会保障制度改革，最大程度吸纳符合条件的农业转移人口落户城镇，促进农村资源和要素资本化，不断扩大社会保障覆盖面。加强城乡规划、基础设施、产业发展、公共服务、社会管理“五个统筹”，促进城乡生产要素平等交换、公共资源均衡配置、生产生活方式同步变革，加快构建现代城市和现代农村和谐共融、协调发展的新型城乡形态。
促进各种资源要素的自由流动和优化配置，实现地理接近、交通便捷、资源丰富的县区之间的产业融合与城市发展对接，进而加快推进城镇化水平较低的县区城镇化进程。推进城乡产业发展、基础设施、公共服务、城乡管理体制一体化，提高农业综合生产能力和产业化水平，促进农业产业化与新型工业化协调发展。
（五）加快转变经济发展方式 ，促进城市与产业可持续发展道路
强化攀枝花城市与产业空间功能区规划的空间政策管理，缓解工业化、城镇化对生态环境的压力。建设循环型企业,重点抓好攀钢、攀煤、钢城、龙蟒、川投等企业为代表的循环经济试点工作,建设循环型工业园区,各工业区要注意项目和循环关联度,整合园区各种资源要素和能源要素,发挥产业集聚和工业生态效应,促进资源链的横向耦合和产业循环关联,全面提升传统产业的技术含量,促进传统产业的结构升级和产品升级,从源头削减污染,提高资源利用效率,减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放,以减轻或者消除对居民健康和环境的危害。
（六）实施创新驱动战略，不断为“两化”互动发展注入动力
推进重点领域和关键环节改革创新，加快形成有利于科学发展、加快发展的体制机制。深化行政管理体制改革，推进政府职能转变，精简审批事项，提高行政效能，提升政务服务水平。深化经济体制改革，发挥市场在资源配置中的基础性作用，促进土地、技术、资本、人才等要素合理流动。加快国有资产战略性重组和股权多元化改革，加快攀钢等国有企业改革步伐，完善国有企业法人治理结构，优化企业资产结构，提高管理和营运水平。深化财税体制改革，推进金融创新，加快发展多层次资本市场，优化政府投融资平台，拓展融资渠道，支持各类金融机构健康发展，切实解决企业融资难问题。分类推进事业单位改革，促进社会事业发展和基本公共服务均等化。
依据攀枝花产业发展特色，将钒钛及相关产业领域关键技术纳入产业发展规划，积极筹建攀枝花钒钛研究院、攀枝花市钛及钛合金研究所，积极利用“四川省钒钛产业工程中心”、“钒钛资源综合利用国家重点实验室”等平台，鼓励相关企业、研究院、高等院校建设钒钛新技术、新产品孵化器，通过实施关键人才引进、重大科技攻关、产学研联盟建设等形式，集中力量攻克诸如钒钛磁铁矿直接还原、氯化法钛白、高钛型高炉渣提钛利用、钒电池组件等一批制约产业技术升级的关键技术瓶颈，掌握核心技术的自主知识产权，提升钒钛资源综合利用水平，促进产业结构调整，增强产业竞争力。加大技术创新资金投入，建立攀枝花市钒钛产业发展基金，集中推动一批关键技术的创新开发及成果产业化。
创新人才机制，持续推进攀枝花院士后备人才培养计划、人才培养计划，建立钒钛方面专业技术、企业管理和资本运营高级人才引进制度、报酬制度和保护制度，在全国乃至全球集聚优秀人才。重视企业家队伍和高端领军人才队伍建设。大力发展职业教育，结合新区建设现代化职业教育园区，加快实施技能型人才和创业型人才培训等工程，培养多层次、实用性、高素质人才，推进劳动力优势向人才优势转变。鼓励企业、高校和研究机构实施“引智”工程，采用团队引进、关键人才带动引进、项目合作、兼职、技术承包等方式引进全市发展急需的技术、管理和创新人才，特别是工业发展、城镇规划建设领域的高层次人才。
（七）建立政策引导机制，完善“两化”互动的政策环境
积极推进户籍制度改革，采取多种有效措施，引导农村人口通过就业落户、社保落户、居住落户（买房、租房）、放弃农村土地承包权落户、农村征地拆迁安置落户等方式在城镇落户。探索非城市建设规划区农村人口，在履行城镇居民义务、享受城镇公共服务、从事农业生产经营的前提下，不放弃土地承包权落户。引导外地来攀就业（务工经商）人员、学习（大中专、职业院校学生）落户，社保落户、买房落户、就业落户、纳税落户，不愿落户的引导在攀居住（常年度假、自由职业、高端养老人员），促进人口规模增长，建设百万人口特大城市。
建立以常住人口为基础的新型城市管理制度，创新县以下行政管理体制,根据发展需要，适时将城镇化程度较高的乡镇、重点镇（中心镇）实行街道办事处行政体制。调整乡镇、村组（社区）建制规模，积极稳妥推进撤乡建镇。完善社区基本服务体系，以城乡社区服务为平台，充实和整合基层力量，强化社区的自治和服务功能，增强社区管理和服务能力。
