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推动社会力量参与
创新城乡公共文化服务一体化发展路径
——以成都市实践为例
中共成都市委党校 李 洁
内容提要：成都市公共文化服务体系建设过程中社会力量参与的广度和深度还不够，而社会力量参与公共文化服务是实现城乡一体化发展的重要途径。目前，成都市采取多种模式探索社会力量参与公共文化服务，针对存在的问题，成都市应进一步创新社会力量参与公共文化服务的体制机制，明确政府职责和作用定位; 完善投入机制和激励机制等配套政策; 创新构建多样化公共文化服务运营方式; 完善社会力量参与公共文化服务的监管和评估机制; 健全文化志愿者组织体系和激励机制;促进公共文化主体多元化提供格局的形成，更好地满足城乡群众的精神文化需求。
关键词：公共文化服务 城乡一体化 社会力量参与
党的十八届三中全会《决定》中指出，“要鼓励社会力量、社会资本参与公共文化服务体系建设，培育文化非营利组织”。社会力量参与公共文化服务是指由企业、社会团体或个人等通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施等方式参与公共文化服务。公共文化服务主体的多元化参与，有利于改变过去政府唱“独角戏”的窘境，有利于解决公共文化产品和服务的供需矛盾，提供丰富多样的文化产品和服务，更好地满足人民群众的精神文化需求。目前，公共文化体系建设过程中社会力量参与的广度与深度还有较大的拓展空间，公共文化主体的多元化提供格局尚待形成和完善。
成都市十二届三次全会决定中鲜明指出：“深入推进国家公共文化服务体系示范区建设，探索建立政府主导，社会参与，机制灵活，政策激励的公共文化服务供给模式。”近年来，成都市正在探索鼓励社会力量参与公共文化服务建设的新模式，通过兴办文化实体、资助文化项目、参与文化活动等方式多渠道拓展公共文化服务的供给途径，力争形成全社会积极参与公共文化的生动局面，这将为实现成都文化大繁荣大发展，建设“文化之都”打下坚实基础。
一、社会力量参与公共文化服务是实现城乡文化一体化发展的重要途径
随着人民群众生活水平不断提升，新媒体时代下文化传播方式和娱乐手段多元化发展，今天的公共文化服务面临的需求面临复杂化和多样化的局面。要满足不同层次、千差万别的群众文化需求，仅仅依靠政府的力量是难以胜任的，而各类社会力量和组织活跃在民间基层，他们提供的文化产品和服务近现实接地气，为大众喜闻乐见，基于群众需求有效对接的服务和产品必将提升群众对公共文化的参与率和满意度。因此，引入社会力量有利于提高公共文化服务供给的效率，解决公共文化设施闲置浪费等症结。
同时，激发社会群体参与文化活动的积极性与创造性，引导更多潜藏于民间的文化资源和资本投向公共文化服务，并促进公共文化资源在城乡之间、不同区域之间、不同群体之间进行合理配置和交流互动，有利于基本公共文化服务均等化的实现。整合公共资源的力量，推动公共文化服务社会化发展，才能形成文化服务均等享受、城乡文化一体化发展的格局。
二、成都市社会力量参与城乡公共文化服务的路径探索
成都市参与公共文化服务的社会力量主要以公民个体和社会组织的形式提供，包括以下几类主体：一是民政局登记在册的各类社会组织包括社会团体、民办非企业单位、基金会；二是营利性组织如各类企业；三是民营文艺团体；四是公民个体自发形成的业余文化队伍、农民自办文化实体、文化志愿者等。据民政局统计数据，成都市社会组织共有5882个，其中包括公共文化服务类社会团体。2013年成都市民办博物馆数量已达67家，在省会城市中居第一，仅次于北京、上海。市级民营文艺团体97家，有130家区市县级民营文艺院团，有691家农民自办文化实体，高达90%的乡镇有农民自办文化实体。民营文艺团体和农民自办文化初具规模，成为公共文化服务的重要补充。此外，2012年成都市建立了成都文化志愿者协会，形成了公共文化服务志愿者工作机制。
目前成都市以政府为主导，社会力量广泛参与的公共文化服务格局基本形成，发挥着不可或缺的重要作用。成都市在探索积极探索社会力量参与建设的实践过程中，形成了具有典型意义的经验做法，成为构建公共文化服务体系的特色亮点。
（一） “政府+企业”模式
由于企业的营利性特征，参与建设公共文化服务体系的比例较小，但其作用不可忽视。政府应巧妙借力于企业，通过政府扶持引导及企业赞助、捐赠等形式，整合资源发挥企业优势，既能减少财政支出压力又可扩宽文化活动的覆盖面，提高文化活动的影响力。
1.政府引导，企业实施运营——全国首家“青工驿站”
为切实保障农民工基本文化权益，尤其是满足进城务工青年的文化需求，成都市按照“全市统筹指导、企业筹划实施、职工参与管理、属地政府负责”的模式，积极探索建立“青工文化驿站”保障青工文化权益的新机制。2012年5月，位于新都区新繁镇的首个青工文化驿站对外开放。该驿站由成都新力设备有限责任公司实施运营，成都市图书馆、文化馆定期对青工文化驿站管理人员进行文化培训，免费向公司员工推出图书阅览和文艺培训、体育健身等多项公共文化服务项目，同时辐射新繁镇泡菜园区及周边企业在内的1.2万余名青年工人。这种模式的创新和尝试有利于唤醒企业的社会文化责任，并逐渐形成政府、企业、群众三方共赢互利的局面。成都市计划在大中型企业中建立100个以上青工文化驿站，将青工文化驿站打造为成都公共文化服务建设中的创新品牌，这也是成都推进公共文化服务均等化的重要举措。
2.企业赞助政府公益文化项目，打造公共文化服务品牌
成都市按照“打造群众文化活动大品牌、搭建群众文化活动大平台、促进群众文化活动水平大提升”的思路，采取政府与企业、强势媒体合作共赢方式，创新群众文化活动开展模式，成功打造“成都文化四季风”公共文化服务品牌。一是政府提供组织保障。文化行政部门负责提供活动品牌、制定鼓励政策，开展社会动员，队伍组织、场地协调、安全保障等协调工作。二是企业提供资金支持。企业通过提供资金支持获取活动冠名宣传及产品展示机会。三是媒体搭建共赢平台。新闻媒体通过现场录播获取节目资源，提高收视率和影响力。2012年，成都文化四季风劲舞暖冬与四川电视台妇女童频道和康臣倍健深度合作，收视人次达3000余万人次。2013年，成都市文化局与四川电视台签订了战略合作协议，开展“想唱您就来”群众歌手电视大赛；“耀舞扬威”群众广场舞电视大赛，这进一步提升了“成都文化四季风”品牌影响力，丰富人民群众精神文化生活。
（二）“政府+社会组织”模式
文化类社会组织是社会力量参与公共文化服务的重要形式。目前文化类社会组织在成都各类社会组织中所占比例较少，尚处于起步阶段，需要扶持发展。它们作为政府和企业之外的第三部门将在政府无暇顾及，而市场因为不能营利而不愿进入的领域发挥巨大的作用。从未来趋势看，这类社会力量将成为公共文化服务体系建设的主要参与者，承担文化服务和文化传播教育的重要职责。
１．“3+2”读书会——“最美乡村图书馆”
“3+2读书荟”是以“阅读、分享、公益”为主题的民办公益的阅读推广机构，致力于农村群众阅读习惯的培育，被媒体称为“最美乡村图书馆”。 “3+2读书荟”的总部在大邑县新场古镇，运营模式为公益互助，免费参与。普通居民捐赠50本书或者缴纳百元押金即可称为会员，享受免费阅读，志愿者利用业余时间提供服务。除了推广免费阅读外，读书会定期邀请不同的专家学者举办公益讲座。此外，读书会致力于探索托管农家书屋的模式，希望利用“3+2”的经验和资源，带活一批农家书屋．目前“3+2读书荟”的资金筹集渠道也实现了多元化，30%为政府购买服务，30%为社会募集，30%为文化创意产业项目自营收入，10%为现场供应茶水等经营性收入。读书会的公益理念和行动正在产生广泛的社会影响力和带动力。
2.鼓励民办博物馆——“一中心三聚落”
成都市委市政府高度重视民办博物馆发展，先后出台了《民办博物馆加快发展的意见》和《成都市民办博物馆管理办法》，对民办博物馆的发展进行扶持。
一是新建民办博物馆符合国家《划拨用地目录》规定的，经县级以上人民政府批准后，可以划拨方式供应土地。二是对藏品丰富、有实力自建自营的民办博物馆，给予建设、展陈、融资、财政扶持等方面的优惠政策支持。三是对藏品特色鲜明、自建资金困难的民办博物馆，可采取租用馆舍的方式独立或联合开办，享受房屋租金补贴方面的政策支持。四是出台优惠政策，鼓励民办博物馆向社会免费开放。五是对开放情况良好并取得较大社会影响的民办博物馆，给予一定奖励。
（三）政府采购+市场化运作
政府采购公共文化服务，采用市场化方式进行文化服务的外包，实现政府职能的转变，有利于提升公共文化服务的效能，让有限的资金发挥最大的效益。《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》指出，将采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施鼓励各类文化企业参与公共文化服务。成都设立了政府采购专项经费，建立起文化服务采购工作机制，力争实现“送文化”的常态化、制度化。一是建立市、县政府采购专项经费。市、县两级分别设立了政府采购公共文化服务专项经费，自2012年起，市本级每年不少于1000万元，各区（市）县专项预算不少于200万元，全市每年落实采购资金5000万元，用于采购公共文化服务送到基层。二是建立政府采购公共文化服务机制。出台《政府采购文化活动实施办法》，通过政府采购程序确定入围产品及服务企业单位，形成服务菜单；通过召开基层服务订货会，由群众自主选择服务产品种类和数量；委托第三方公司对服务活动开展及社会成效进行协调、监督和测评。
成都新都区大丰街道文化活动中心与新都区润博社会工作服务中心签订文化外包的协议，政府按照合同约定的服务标准、产品质量、群众参与度等考核验收合格后，对润博社会工作服务中心给予购买费用十万元。购买公共文化服务有效解决了活动中心人员专业能力不足，策划活动创意缺乏的问题。通过政府购买服务的形式，借力社会组织向辖区居民提供文化活动服务，比政府直接操办具有更加专业，成本更低等优点，同时又能有效满足多元需求，大大提升了社区群众对公共文化服务的满意度。
（四）政府+志愿者个体
文化志愿者个体在公共文化服务体系建设中具有双重身份，既是文化产品消费者和服务对象，又是文化产品的提供者和服务者。他们有的自发形成民间文化队伍比如腰鼓队、川剧票友团、秧歌队等特色文艺队伍，为地方文化活动增色添彩。他们的参与直接推动公共文化服务的发展，并且大大提升了公共文化服务的专业性，多样化。
2012年“成都市文化志愿者协会”成立并搭建起全方位的文化志愿者服务和管理平台，这是我市公共文化服务体系建设的又一个重要突破。目前志愿者协会成员单位51家，正式注册登记个人文化志愿者15000多名，分布在全市318个街道、乡镇，基本实现基层“全覆盖”。我市文化志愿者呈现出鲜明特点：年龄跨度大、结构层次齐，服务类型多已开设80多项包括声乐、美术、语言、手工技艺等志愿服务。文化志愿者工作不仅有文化单位的参与，同时，包括成都理工大学、成都大学等高校积极加入，发挥自身特点和优势不断壮大志愿队伍。这为公共文化服务体系建设提供充足的人力资源保障，切实让老百姓享受更专业和丰富的公共文化服务。
三、创新公共文化服务社会力量参与机制的思考
针对目前成都市社会力量参与公共文化服务存在的问题和不足，成都还有待完善社会力量参与公共文化服务的体制机制，提升公共文化服务水平，思考和建议如下。
（一）明确政府职责和作用定位
历史和现实要求变革公共文化服务的传统模式，文化行政主管部门要实现从“办”文化到“管”文化的转变，政府需重新界定和明晰自身的职责和定位。政府不再是公共文化服务的唯一提供者，而应在发挥主导作用的前提下，对社会力量参与公共文化服务起到引导、扶持和监管规范等作用。
此外，政府还应承担起宣传动员的作用，提高和培育全社会参与文化的意识。一是营造浓厚社会氛围上下功夫，充分发挥新闻媒体特别是新媒体的作用，运用微博微信等多种形式，引导形成全民参与的良好文化生态；二是将公共文化活动进一步与学校教育结合，培养青少年参与公共文化的习惯；三是以社会主义核心价值观来引领和提升公民个人、社会组织、企业等主体的社会责任感，增强公民参与公共文化的意识和素质。
（二）完善投入机制和激励机制等配套政策
不管是发达国家还是发展中国家，公共文化服务都不是由政府完全买单，而应是多元化和多渠道供给，引导更多企业和社会群体的投入是政府的重要职责。一是完善税收优惠政策。落实已经有的税收减免及优惠政策，同时从土地转让、房屋租金、水电等方面给予一定优惠，吸引社会力量的投资和参与。二是完善社会捐赠激励机制。通过减免税收，政府补贴、表彰冠名等政策吸引社会力量捐赠和赞助公共文化事业；同时要鼓励以家庭和个人的形式向文化事业捐赠。三是尝试设立公共文化服务基金，广泛吸纳各种社会力量的资金。
（三）创新构建多样化公共文化服务运营方式
一是采取争取政府采购的形式购买公共文化服务，目前成都市已经在探索和执行；二是鼓励和引导民间资本采取BT方式修建各种文化基础设施；三是尝试公共文化服务委托经营、合同外包等多种方式，提升服务质量，增强公共文化服务的活力。以美国为例，公共文化服务主要通过国家和私人的基金会来资助和开展，比如图书馆由图书馆协会来完成。朝阳区图书馆正在尝试与民办图书馆合作，采用政府购买服务的方式，吸引民办图书馆管理公共文化设施。成都市可在借鉴经验的情况下尝试由企业或社会组织托管社区图书馆和农家书屋，改善图书室参与率低等问题。
（四）完善社会力量参与公共文化服务的监管和评估机制
如何确保公共文化服务和产品的公益性和优质高效是当前面临的重要难题，为此必须加强对社会力量的监督管理，建立起完善的监管约束机制。一是规范运营机构的准入制度，明确权利责任，制定服务标准，营造公平公正公开的良好政策环境；二是完善政府、第三方评估机构和社会协同参与的监督评价体系；三是建立健全绩效考评和激励机制，构建惩处问责机制。
（五）健全文化志愿者组织体系和激励机制
高度重视文化志愿者参与公共文化服务的作用，用以人为本的理念加强对志愿者队伍的管理和规范。成都市志愿者队伍已有一定规模，但尚未形成体系，并且缺乏稳定性、均衡性、规律性。目前，有文化志愿者制度、岗位和人员的文化馆图书馆、博物馆不到60%。因此，要进一步挖掘高校的资源和力量，加强高校和军队人才的文化志愿力量，提升文化志愿队伍的素质。此外，要借鉴中外志愿者组织运行模式的成功经验，逐步形成文化义工的管理和褒扬鼓励制度，才能实现志愿者队伍的稳定性和可持续性。
