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新型城镇化背景下培育壮大成渝城市群的思考
成都市社科院 张晓雯
内容提要：城市群是区域发展的重要增长极，国家的重要开发区域。近年来，随着我国城市化进程的加速推进，成渝城市群亦快速发展。本文阐述了培育壮大城市群对加快成渝新型城镇化进程的重大意义，指出培育壮大成渝城市群拥有良好的区位优势、优良的自然环境、产业基础扎实等良好条件，同时也面临城镇群结构体系不够健全；城市群辐射带动能力不强；城市间综合功能划分不突出；资源环境承载能力约束日益严峻等影响成渝城市群建设的制约因素。在此基础上本文提出了新型城镇化背景下培育壮大成渝城市群的对策建议：优化城市空间结构；发挥核心城市的圈层带动作用；主要依靠市场力量推进成渝新型城镇化进程；增强城市产业支撑，促进产城融合；推动新型城镇化与生态文明建设协同发展。
关键词：城市群 成都 重庆 新型城镇化
成渝经济区自然禀赋优良，产业基础较好，城镇分布密集，交通体系完整，人力资源丰富，是我国重要的人口、城镇、产业集聚区，[1]有利于促进成渝之间的资源整合，优化提升城市功能，培育壮大城市群，加快新型城镇化进程。尤其是成渝城市群纳入《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》后，将使之成为建设长江经济带、丝绸之路经济带、西部大开发和区域城镇经济带上空间联系的重要区域，对于加快西部地区持续发展具有重要的战略意义。
一、培育壮大城市群对加快成渝新型城镇化进程的重大意义
英国地理学者戈德认为，城市群是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式，是在地域上集中分布的若干城市和特大城市集聚而成的庞大的、多核心、多层次城市集团，是大都市区的联合体。[2]它在实现跨区域资源共建共享、统筹协调和优势互补,提升带动辐射功能等方面具有重要作用，有利于域内城市的健康发展。
（一）培育壮大成渝城市群有利于缩小东西部差距，促进良性互动和协调发展。13亿人口大国要最终实现现代化，就必须将经济增长点立足于扩大内需上，而新型城镇化与“四化”协调发展恰好是扩大内需的两个重要支撑点。一个国家区域的科学发展，应该由从不均衡走向均衡。目前，我国城镇化水平呈现东高西低特征，城镇化水平较高地区基本都集中在东部沿海的长三角、珠三角、京津冀城市群。在新形势下，政府强调新型城镇化的引擎作用，城市群是城镇化的主体形态。成渝城市群作为跻身《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》实践新型城镇化的第一批载体，不仅符合国家战略，而且对重庆、四川两地发展有直接推动作用，将带动和辐射大西部，成为中西部城镇化人口聚集最大的空间载体之一，继而带动整个长江上游的经济发展，最终成为西部乃至全国的经济增长极，促进东中西部良性互动和协调发展。
（二）培育壮大成渝城市群将引领西部整个城镇化进程，具有一定借鉴意义。成渝城市群是西部地区“块头最大”、最有发展潜力、也是带动作用最大的增长极。新型城镇化将改变传统的城是城、乡是乡的理念，主要体现以人为本、城乡统筹、产城融合、集约发展和可持续发展等，必须与发展好“三农”问题结合起来，需要一些中小城市和小城镇的发展来支撑“三农”的发展。而成渝地区是典型的城乡二元化结构比较明显的区域，是全国统筹城乡的综合改革配套实验区，城市群的科学规划、布局和发展，事关西部未来整个城市生态，将引领西部整个城镇化进程。更深层次的意义还在于，面对日益增多的“城市病”，未来城镇化道路怎么走？而成渝城市群作为后来者反而具有“后发优势”，可以通过户籍改革、土地改革等措施，解决好公共服务均等化、农民工市民化等重大问题，较好地克服长三角、珠三角等大城市群初期发展中出现的一些弊端，为未来我国“以人为本”的新型城镇化探索路径，[3]对全国其他城市群建设发展具有一定的借鉴意义。
（三）培育壮大城市群有利于重庆、成都更好地发挥双核超大中心城市聚集效应和集群创新效应。从中外大城市发展的实践可知，单个城市的发展易受制于资源与环境的制约，“大城市病”会越来越严重, 影响城市的健康持续发展。在各国经济联系日益紧密的大背景下，城市群日益成为世界城市网络体系的重要部分，是其中心城市参与国内外竞争与合作的重要平台，可以在全球范围发挥中心城市的聚集效应和集群创新效应。因此，基于城市功能互补协调的城市群发展有助于成渝两市通过“引进、转移、改造” 产业等方式，实现高端产业和产业高端环节总部经济的规模聚集，加快正在推进的产业梯度转移。这种“资本、技术要素密集度”的提高，不仅有利于经济转型升级，使城镇功能和生产力布局的联动优化，而且将全面提升重庆、成都作为长江经济带区域中心城市的规模效应和集群创新效应，并可以继续向西与丝绸之路经济带连接，形成开放新局面。
（四）培育壮大成渝城市群能有效解决“大城市病”的问题，增强可持续发展后劲。大城市特别是特大、超大城市都能发挥强大的资源集聚和集约节约功能，但当其规模和承载能力超过一定限度之后交通拥挤、空气和水污染等“大城市病”爆发。大城市有集聚力，但没有承载力；中小城市和小城镇有承载力，但集聚力不足，而城市群则可以在集聚力和承载力之间取得很好的平衡，不仅有利于缓解人口、产业和优质资源向超级大城市过度集中造成的人口膨胀压力，缓和“大城市病”，也有利于在发挥核心城市规模效应和辐射带动作用的同时，增强周边中小城市的区位优势和吸引力，实现大城市与中小城市的协同共赢发展。成渝城市群区域内城镇密度全国第一，区内的众多中小城市与小城镇，环境和资源较优，生活生产成本较低，如果实现与成渝两市城市功能的协调互补，同发展共繁荣，就能促使很多投资者改变大城市偏好思维定式，他们将到前景可期的中小城市投资兴业。这种城市功能重构将引导生产力在成渝城市群广大区域科学布局，可逐渐缓解成渝的“大城市病”，最终实现成渝城市群区域经济社会科学发展。
二、培育壮大成渝城市群的良好条件
成渝地区农耕文明悠久，产业实力较强大，是国家重要的产业基地、“全国统筹城乡综合配套改革试验区”、西南地区人口与经济集聚地和国家实施新一轮西部大开发的重要区域。近年来，随着我国城市化进程的加快，该区域城市化水平提高较快，培育壮大城市群，已具备良好条件。
（一）基础条件
1.区位优势突出。成渝两市位于全国“两横三纵”城市化战略格局沿长江通道横轴和包昆通道纵轴的交汇处，是西部发展基础最好、综合实力和发展潜力最强的区域之一，具有建设成为影响全国、引领西部地区科学发展城市群的良好条件。[4]
2.自然条件优良。域内生物、水能、矿产、天然气与页岩气等资源丰富，旅游资源得天独厚，拥有众多世界自然、文化遗产及国家级风景名胜区。[4]
3.产业基础扎实。2011年实现工业增加值11812亿元，占全国6.3%，在全国具有优势的产业集群主要有汽车摩托车、电子信息、石化工业、装备制造、新材料、医药食品、航空航天工业、核技术应用产业和国防工业。[4]
4.城镇密集度高。该区域是全国为数不多的双核城市群，以成渝为中心，形成了沿交通干线和江河流域及向平原和盆地集中的放射状城镇结构体系，每万平方公里拥有城镇94座，高于西部的25座和全国的45座。[4]
5.交通、通讯网络发达。以成都和重庆为中心的铁路路网、高速公路网初步形成。贯通西北和西南的光缆通讯，通达全国和全球重要城市的空中航线均在成渝交汇，同时还拥有长江黄金水道。
6.劳动力资源丰富。2012年底总人口约1亿人，占全国总人口的6.8%，拥有庞大的熟练产业工人群体和农业劳动力[5]，区域内科研院所、高（中）等院校众多，科技实力雄厚。
（二）面临的机遇
在新型城镇化进程中，推进成渝城市群科学发展面临着大好机遇。国家间经济联系日益紧密，我国已成为120多个国家的最大贸易伙伴，国际产业分工不断深化，沿海地区产业向中西部转移的步伐明显加快，为成渝城市群发展提供了条件；长江经济带和丝绸之路经济带的建设，为已纳入《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的成渝城市群发展提供了良机；在新一轮西部大开发背景下，国家在区域发展梯队上将采取一系列新举措，为成渝城市群的持续健康发展给予强有力的外部支持。
三、培育壮大成渝城市群面临的主要制约因素
成渝城市群与东部沿海地区的城市群相比，其发展水平尚存在一定差距，还面临以下主要制约因素：
（一）成渝城镇群结构体系不够健全。区域内城镇众多，城市化率较高，又是全国不多的双核城市群，由2座超大城市、3个大城市、14个中等城市、10个小城市、1700个建制镇组成，但其间缺少特大城市和大城市[6]，城市层级规模体系很不完善和合理。成都、重庆两个特大城市呈离心发展，区域内极化效应明显，缺少50—100万人口的中大城市起承接和过渡作用的城市梯次来影响和带动周边中小城市的发展，存在典型的“中部断层”现象。城市体系的断层状态，导致中、小城市的合理建设与发展受到阻碍，城市功能不健全，中小城市潜力难以发挥，小城镇集聚产业和人口的能力有限。
（二）城市群辐射带动能力不强。成渝城市群是西部最大的城市群，经济总量西部第一，但与长三角、珠三角和京津冀等城市群相比尚有一定差距，城市群的综合影响力亦不强，核心城市的带动功能有限、区内城市间的互动不足等问题。在域内大中小城市和小城镇的布局方面，空间结构单一、缺少核心城市，体现出明显的“大城市带大农村”特色。城市间分维值较低，分形特征不明显，地域结构松散，城市间经济联系不密切。
(三)城市间综合功能划分不突出。因缺少统一的合理规划，虽然域内各个城市都在发展，但尚未形成统一的合力，缺乏围绕高端生产性服务业的知识密集型“商业流”,没有强劲产业和一定实力企业的支撑，盲目地搞城镇化、工业化，使区域发展不科学。近年来，一批新兴中小城市的职能同原来的核心城市有很大的相近，专业化主导功能不够突出，综合功能弱，产业结构存在趋同性[7]，没有发挥各自优势，特色不足，产业与城镇发展互动亦不足。
(四)资源环境承载能力约束日益严峻。近年来，成渝两市城镇化进程与资源环境承载能力的矛盾日益突出。一是城市空间拓展需求与土地供给之间的矛盾日益加剧，“摊大饼式”的城市扩张模式已经难以持续。二是城镇人口集聚速度较快，规模较大，导致水、燃气、电力等能源短缺和公交、学校、医院等公共资源供给不足的问题逐渐显现。三是水、大气等环境污染问题较为突出，地表水国控和省控断面水质未能全部达标，受气象条件等因素影响, 成渝两市主城区环境空气质量持续下滑，出现雾霾等恶劣天气状况。
四、培育壮大成渝城市群的对策建议
在以人为本的新型城镇化进程中推进成渝城市群建设，应着力提高城镇化质量，优化城市空间布局，逐步形成规模大小适度、功能层次配套的城镇体系，通过量与质并重战略，根据区域实际，搞好域内大中小城市及小城镇的建设，推动现有大中小城市及小城镇的协调持续发展[7]，发挥成渝城市群在西部新型城镇化中的领航作用。
（一）优化城市空间结构。域内各地政府应按照新型城镇化的要求，科学规划调整现有城市结构、功能与布局，综合考虑城市的自然地理分布、城市空间聚合形态、城市之间的空间可达性以及现实的空间相互作用，以优势产业为支撑，强化城市综合功能，依托交通枢纽，形成“两圈四群四轴”的城市布局框架。为此，需要建立省、市级政府及下属规划部门联席协调机制，充分发挥规划的指导作用，对成渝城市体系和布局进行整合优化，即逐步形成“两圈”（成都都市圈、重庆都市圈）、“四群”（成都平原城市群、川南城市群、川北城市群、达州万县城市群）、“四轴”（长江上游沿江发展轴、成德绵眉乐发展轴、成内渝发展轴、渝遂绵发展轴）的城市空间布局。[8]
(二)发挥核心城市的圈层带动作用。进一步提升成渝“双核”的经济实力和城市功能，发挥其圈层辐射作用，并从区域整合的“制度平衡”和“功能溢出”等相关角度，促进成渝两地全面协调发展。具体来说，在强化成都发展核心方面，要加快建设现代化、国际化大都市。优化发展中心城区，把郫县、温江、双流、都江堰等建设成为中心城市的卫星城，加快建设彭州、崇州、邛崃等中小城市，辐射带动周边区域联动发展。依托重庆主城区加强与周边城市之间的联系，形成若干辐射带动能力强、经济联系紧密、体系结构合理的城市群。
(三)主要依靠市场力量推进成渝新型城镇化进程。处理好市场与政府的关系，是新型城镇化建设的核心问题。国内外城市群发展的实践表明，城市群不是人为因素形成的，而是市场和技术双重力量作用的结果，只有充分发挥市场的决定作用，才能保持新型城镇化发展的活力。而更好发挥政府作用，就是政府管好该管的，摒弃不该管的，为市场在新型城镇化的资源配置中发挥决定性作用创造良好环境。为此，要构建市场和政府双重动力机制，用“有形之手”引导“无形之手”，从而在双重力量的协力推动下使新型城镇化健康持续发展。
(四)增强城市产业支撑，促进产城融合。产业是城镇生存和发展的根基，是新型城镇化的“引擎”，通过产业合理布局与科学发展吸引人口向城市集聚，推动新型工业化与新型城镇化协调发展。域内新型城镇化要根据当地的资源禀赋和比较优势，培育发展各具特色的城镇产业体系，承接好东部沿海的产业转移，推进产业发展规划与城市总体规划、土地利用总体规划相衔接，鼓励和支持特大城市、大城市规划建设重点产业集中区，实现产业与城市发展相互依托、同步建设，逐步向外转移主城区的部分功能，实现产城融合、产城一体。中小城市的园区建设，要依托现有城市基础，适当进行功能分区，实现功能共享。
(五)推动新型城镇化与生态文明建设协同发展。成渝城市群地处长江上游生态安全的保障区，新型城镇化必须走绿色发展、低碳发展之路。要加大对生态建设和环境保护的力度，全面推进以构建区域生态补偿机制为重点的生态建设和环境保护的一体化。统筹规划经济社会发展与人口、资源环境关系，节约利用土地资源，集约利用各种生产要素。促进城乡发展由高能耗、高投入、高排放向低能耗、低投入、低排放模式转变，使城镇化速度、规模、强度与生态环境承载力相适应，以较少的资源和能源消费支撑新型城镇的可持续发展。[9]
参考文献：
[1]国家发展改革委关于印发成渝经济区区域规划的通知[Z].发改地区〔2011〕1124号.
[2]城市群 .百度百科[EB/OL]. http://baike.baidu.com/view/237508.htm.
[3]杨冰.成渝经济区规划已经获批为何还要建重庆成都城市群[N].重庆日报，2013—03—05.
[4]聂飞，敖祥菲等.重庆全团建议共建重庆成都国家级城市群[N].重庆商报，2013—3—5.
[5]成渝经济区.百度百科[EB/OL]. http://baike.baidu.com/view/886732.htm?from_id=13866464&type=search&fromtitle=%E6%88%90%E6%B8%9D%E7%BB%8F%E6%B5%8E%E5%8C%BA%E5%8C%BA%E5%9F%9F%E8%A7%84%E5%88%92&fr=aladdin.
[6][曾小清.提升“双核”城市群整体优势——专家谈成渝经济区的城市化发展[N].四川日报，2009-06-04.
[7]陈映.成渝经济区城市化发展研究[J].贵州社会科学.2010，(9).
[8]侯水平、廖祖君.以成渝经济区新型城市化为引擎推进新一轮西部大开发[J].四川党的建设.2011，（8）.
[9]周宏春.新型城镇化是现有城镇化的“升级版”.中国发展观察.2014—03—10.
