“公共政策”的概念早在十九世纪末就已被提出和使用。当时伍德罗.威尔逊将由具有立法权的政治家制定出来的、由公共行政人员执行的法律和法规称为是公共政策。这种折射了早期制度学派、法学派影子的阐释，在拔高了政策地位的同时亦缩小了政策的范围。此后随着政策科学研究的兴起，有关公共政策的界定亦众采纷呈，综合来看主要有四种倾向：其一是将公共政策的形式定位于一种规范。如拉斯韦尔认为公共政策“是一种含有目标、价值与策略的大型计划”[1]、陈振明认为公共政策“是国家机关、政党及其他特定的政治团体在特定时期为实现一定社会政治、经济和文化目标所采取的政治行为或规定的行为准则”[2]等。在他们看来，公共政策是一种行为准则，有具体的作用对象或客体，规定目标团体应做什么或不应做什么，鼓励或限制这些团体去做某事；其二是将公共政策的功能锁定为分配。如伊斯顿认为“公共政策是对全社会的价值做权威的分配”[3]，其核心是强调政策对利益关系的调整、取舍作用；其三是将公共政策的内容规定为公共机构特别是政府的行为。如戴伊认为“公共政策是政府选择作为或不作为的行为”[4]等。这种界定主要目的在于将政府行为与其它机构的行为相区分；其四是将公共政策的形成看作一个系统的过程。如林德布洛姆认为“政策并非一致同意的行动，而是政策制定者之间妥协的结果”、[5]弗里德里奇认为“公共政策是在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程”[6]等。

    以上界定均致力于在一般的意义上概括什么是公共政策，并且皆有其独到之处。在此，本文认为公共政策是公共权力机构经由政治过程所选择和制定的，为解决公共问题、达成公共目标以实现公共利益的规范性安排。而地方公共政策即是各级地方公共权力机构经由政治过程所选择和制定的，为解决辖区内公共问题、达成公共目标以实现公共利益的规范性安排。地方公共政策是国家公共政策的子系统，但并不是政策母系统的简单拆分[7]。与国家公共政策相比，地方公共政策具有如下特点：

    其一，外围环境系统相对微观具体。国家公共政策的环境系统相对复杂和宏观，从形式到内容，立意到过程，更多地受到来自政治、法律、社会监督、民族关系、区域平衡和国际背景等因素的影响，因而其形成和出台往往需经历一个较长的过程，需反复权衡各方因素。而地方公共政策所面临的环境系统相对简单具体。就地理而言，仅局限于本地区。即便是在具有很强外部性的问题上，地方利益也是主要的考虑对象。在政策过程中政治性因素相对较淡化，特别是在基层政策过程中可能完全将政治性因素边缘化，而起作用的更多是地方发展的需要或某些地方传统文化、地方势力等。国家公共政策尽管所面临的环境较为复杂宏观而难以驾双，但由于政策与政策效应的“距离”较长，不直接面临矛盾，因而有利于决策的理性化，而对于地方公共政策而言，尽管外围环境具体且变数不大，但由于政策与政策效应间的距离较短，直接应对矛盾，反而不利于决策理性化。

    其二，地方公共政策具有较强的灵活性。国家公共政策由于是宏观指向的，不可能将各处的差异全都考虑在内，因而往往只能做原则性和方向性的规定；另一方面，又由于受众范围广、受关注程度较大，所以在内容和形式上更为拘谨。而地方公共政策更多的是根据地方实际情况做出的应对性策略或执行性措施，再加上影响范围小，所以在制定和操作上所具有的灵活性远非国家公共政策可比。

    其三，地方公共政策具有较大的差异性。按照系统论的能级原则，不同层次的系统要素具有不同的能级。国家公共政策是从整个国家的全局考虑制定的，同类政策没有纵深和差异可言；而地方公共政策是按照本地区的实际情况，具体分析客观对象，制定出适合本地区的政策，而不是对中央政策的简单照搬，因而即使是同一层次同一类型的公共政策，也可能由于各地政策问题提出的背景、对政策问题的认知等不同而在政策内容和力度上有一定差别。

    从类型来看，地方公共政策有多种形式。以政策制定的目的为标准，地方公共政策可以分为：（1）执行性公共政策，即是为直接执行法律或上级行政机关所制定的政策而制定的，这类政策是以执行为指向的，因而只是做具体规定，而不涉及政策创新；（2）补充性公共政策，即是为补充法律或其他政策而制定的政策，因而可以创造部分新的政策规范以弥补原有法律或政策的不足；（3）自主性公共政策，即地方政府为履行法律赋予的职权，根据本级政府所确定的发展目标和方向，结合当地的具体情况而制定的政策，因而具有一定的探索性。从政策的作用领域和性质来看，地方公共政策可分为：（1）政治治理型政策，指以政府管理为导向，为贯彻国家法律或上级政策安排的政治任务而对本级地方政务作出的规范性安排，多针对的是较确定的常态问题，大多属例行性决策；（2）经济发展型政策，即地方政府围绕地方经济发展而对本地区经济管理体制、经济结构调整、经济发展质量和规模的监控等方面作出的规范性安排；（3）社会服务型政策，是地方政府以维持社会稳定和服务民众为主旨，在划分社会职能、筹集服务资源、分配服务产品等方面作出的规范性安排。在地方政策体系中，经济发展型政策是核心。

    在全球化、市场化的影响下，地方公共政策在许多重要方面都发生了较大的变化。首先，在政策影响的范围上，传统地方公共政策的影响力往往局限于地方政府所管辖的范畴内，即使对其他地区有一定的影响，这种影响也大多是间接而有限的。而随着全球化时代的到来，资源和信息的流动性比以往大为增加，地方公共政策不仅对本地区的团体和个人产生影响，还会跨越边界直接影响到其他地区。往往一个地方的公共政策是对另一地方的公共政策的回应。其次，从政策制定的独立性来看，尽管从全世界范围看，大多数国家的地方政府都逐步获得了更大的权力空间，有更大的自主性，但互赖性的增强亦同时使得地方政府在制定政策时受到多方限制，要考虑到诸多因素。这在一定程度上削弱了地方公共政策的独立性。甚至在某些情况下一个地方的公共政策都可能不是该地方政府的真实意思表达。