中国共产党在成功夺取全国政权并获得了对国家和社会唯一、全面的领导与执政地位后，相当长时期都忽视了按照现代法治精神和民主政治原则，对包括党的领导与执政在内的国家法制、政治体制、公共权力和人民权利，进行进一步的科学架构、安排、配置和完善。而长期存在的这样一种领导和执政党的唯一性、全面性与民主法治缺失、体制弊端相结合的不正常局面，必然会大大加剧执政党及公共权力“脱离群众甚至腐败变质的危险。在改革开放和发展商品经济条件下，这种危险会更大，如果放松警惕，带来的后果也会更严重。”（江泽民：《毛泽东邓小平江泽民论党的建设》。

的确，从中国共产党现实在我国的领导和执政地位、领导和执政体制、领导和执政方式以及60余年执政历程的经验教训来看，党面临的党风不正、腐败现象和变质考验比任何国家机关、社会团体和群体都更大、更危险；对国家、民族和人民的命运前途存在的现实与潜在的不良影响、危害及风险也更大更严重。

中共“十八”后，在依法治国框架下的依法领导、依法执政、依法治党、民主治党和从严治党，固然已是新的中央领导集体和全党全社会的共识和目标，而如何切实推进依法领导、依法执政、依法治党、民主治党、从严治党和制度反腐，则是更棘手、更需要理性、更需要勇气、更需要谋定而动的系统课题。笔者认为，在现代法治精神和民主政治原则的指导下，推进政治体制改革和构筑惩防腐败的科学权力配置及制约监督体制，最关键、最根本、最核心也是最难和最终绕不过的问题，就是要切实推进和解决依法治党、民主治党、依法执政、民主执政这一重大历史性课题，就是要最终实现我国政党政治与党的领导及执政的科学化、法治化、民主化、制度化、竞争化、现代化这一重大历史性转型，以使党的领导和执政方式与社会主义国家的法治、民主和科学的制度安排相适应；使社会主义的民主政治结构和体制与新时期社会主义的所有制结构和市场经济体制相适应；使政治和政治系统的改革与转型同经济、社会的改革与转型相适应；使发展、变革滞后的上层建筑与已经发生深刻变革和巨大进步的经济基础相适应。

 

现代政党的领导与执政走向法治化、民主化、制度化，是不以人们意志为转移的社会发展规律所决定的，现代政党政治成为规范化的法治政治、民主政治的重要组成元素，是历史发展的必然趋势。政党政治一般是指在一个国家中，由某一政党或几个政党经由选举等合法程序，联合组成政府，执掌国家权力，管理国家事务。政党政治涉及的问题都是同国家和全体公民的利益直接相关的大事。在当代法治和民主发展程度较高、较成熟的国家，政党是现代政治制度的基础之一，政党合法活动的自由是政治自由的必然要求。因此，这些国家的政党政治都要求并基本实现了法治化、民主化和制度化，把政党活动纳入了国家法治的轨道。在我国，从历史形成和本质上讲，中国共产党的领导是党执政的先决要素和前提，党的领导就是依法领导和支持人民掌握管理国家的权力，不断发展人民民主，实现社会主义经济、政治、文化和社会事业的全面进步。因此，党的领导及执政应该也必须纳入依法治国和国家现代化治理体系及运行的轨道，并起到示范效应。

 

    中共的领导权是中国特色社会主义政党政治的一大特点。为了深入认识党的领导及执政法治化的必要性，就必须进一步认识党的领导权的法律地位和法律性质。

1. 党的领导权不直接等同于国家权力

从现行宪法所规定的国体看，虽然在“序言”中确认了共产党的领导地位，但对其权利或权力并无明文规定。宪法对共产党领导地位的规定，主要是体现国家政权的阶级实质，确认共产党在几十年的奋斗历程中所建立起的巨大的政治号召力、影响力，维护党在人民民主专政国体中的领导作用。但这种领导作用不等于专政本身，也不能等于国家主权。邓小平指出，党是人民的工具，党不能凌驾于国家和人民之上。党作为人民的一部分，不能与人民并立或平行为国家主权的主体，因而也不直接和单独享有国家统治权(主权)。

2. 党的领导权的法律性质

共产党虽不直接行使国家权力，但由于其法定的领导地位，必须要行使其领导权。这种领导权的行使方式和法律性质可作如下分析：

    首先，共产党领导权是思想信仰和社会政治心理方面的领导权威，即科学理论的说服和影响力、政治口号的号召和凝聚力，政治行为的教育和示范力。这种思想影响和思想指导一般通过各级各类国家权力机关和社会组织中的党员、干部的工作，转化为具体行为并影响社会。这种思想指导和自觉信从的关系，就法律而言是自由的。

    其次，共产党领导权是一种政治权利(而不是国家权力)，即对宪法法律的修改及国家大政方针的建议权、对出任国家各级各类权力机关领导人的推荐权。这种领导权行使方式是当代世界政党政治的一种普遍现象，也是现实政治通行的一种宪法惯例。虽然建议权和推荐权的行使程序及责任后果，目前许多方面尚无法律明文规定，已有的少量规定也相当粗疏，很不完善，这些都应随着依法治国的进程而不断予以制度化、法律化。

再次，共产党领导权对国家权力机关中的党组来说，是一种直接权力，即直接的管理和隶属关系。国家权力机关中的党组及其成员，必须服从和贯彻党委的正式决议和重大决策意图；同时，国家权力机关的一些重大事项在审议通过前，党组也有义务向党委请示报告，经党委审议决策后，再由党组经法定程序交由权力机关决定。当然，这种直接权力属于执政党内部组织之间的权力义务关系，但由于党组成员同时又是国家权力机关成员，在实际运作中如何理顺这种法律关系尚有待探索。

3. 实现党的领导法治化是时代的要求和必须

在我国，社会主义现代化建设事业已进入全面建设小康社会的新的历史条件下，作为领导人民掌握国家政权的中国共产党来讲，按照依法治国的方略转变自己的执政方式，实现党的领导法治化具有划时代的重大意义。

第一，党的领导法治化可以使党在国家和社会政治生活中的领导地位和执政地位合法化和合理化。虽然中国共产党在新中国政权建设中已历史地成为中国政治格局中的领导力量和执政党，但党在国家生活中的领导与执政地位仍必须以宪法及其相关法律和程序的形式予以确认。    

第二，党的领导法治化可以使党的领导职能的配置和领导权的运行实现规范化、制度化，为发挥党的总揽全局、协调各方的领导核心作用和国家政权机关的职能作用提供重要保证。作为执政党的中国共产党，对国家事务和社会生活的领导主要是从政治、思想和组织方面实施领导，而不是代替国家政权机关和社会组织对国家事务和社会生活直接进行管理。因此就必须以法律和党规条例的形式对党的领导职能的配置和领导权力运行的规则进行界定和规范，厘清、理顺与国家权力及其运行的边界和关系。

第三，党的领导法治化也是防止党的各级组织和党的各级领导干部滥用党的领导权及执政权，从制度上根治腐败的有效措施。执政党的领导职能和执政职能用法律、党规的形式予以规范以后，就可以较好地从制度上解决一些地方党委和党的基层组织擅权越权，不合理地干预包揽当地国家政权机关和行政管理系统依法履行行职能的现象。同时也能较好地防止和克服一些党的领导干部“打着加强党的领导”的旗号以权谋私、滥用职权、贪污受贿等腐败行为。

 

首先，社会主义法治是现代法治，它必须建立在高度的民主的基础之上。中国共产党执政的本质就是领导人民当家作主，发展和保障社会主义民主。1937年，毛泽东同志就指出：历史给予我们的革命任务，中心的本质的东西是争取民主。党的十五大政治报告进一步指出，共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主决策，民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。从根本上说，中国共产党的领导同民主法治精神是完全吻合的。党是建设社会主义民主政治的领导核心，没有党的领导就不可能建立真正的社会主义民主，也就不可能有社会主义法治。

第二，我国实现法治化走的是一条政党推进型的法治化道路。西方国家的法治，多数都经历约二三百年的时间，通过资产阶级民主、自由思想的启蒙运动和资产阶级革命及发展的形式由下而上逐渐建立起来的。而我国的基本国情和历史传统与西方资本主义国家有很大的不同，在新中国建立前，中国还处于半殖民地半封建社会，资本主义的民主自由没有成为社会的主流意识，中国的资本主义也没有得到充分发展，二千多年漫长的封建社会在社会意识和社会体制上使我们背上了沉重的历史包袱。在这样的基础上建设社会主义法治国家，由上到下，由党内到党外，由党的体制到国家体制，有步骤、有领导、有秩序、可控稳定地推进民主和法治，就显得更为重要、更为实际、更可牵一发而动全局。由于中国共产党在国家和社会生活中处于核心地位，因此，领导中国实现法治化的责任，就自然地由中国共产党来承担。在中国，一个强大而稳定，具有现代意识的执政党的存在及其发展进步并率先实现党的领导及执政法治化、民主化和制度化，对于中国实现法治化目标具有决定性的作用。

    第三，党的领导法治化就是要使党对国家和社会生活的领导职能和领导方式纳入现代法治的轨道，依法领导，依法执政。党的领导职能在执政前后有明显的不同。执政前，我党是领导全国人民实现民族独立和人民解放的革命性政党，对当时的全国性政权没有领导权，其领导的对象主要是工农群众，不包括国家政权；领导关系仅限于党内关系和党群关系；领导的方式主要靠党自身的先进性、表率性和感召力，通过党的政策、舆论宜传、思想政治工作和党员的先锋模范作用来实现。由于党还未掌握国家政权，因此这些领导职能都不具有国家政权的强制性属性，主要采用非权力性领导方式实现领导职能，不可能采用法治化领导方式。新中国建立后，我党由革命党上升为执政党，掌握了对国家政权的领导权，领导对象由工农群众为主转变为以国家政权为主，领导关系增加了党政关系，领导职能中增加了对国家政权的某种强制性属性，领导方式就必须按执政规律采用法治化的方式对国家政权和社会生活实施领导，将党的主张上升为法律，通过国家强制力来实现领导职能。因此，执政后，党的领导既有权力性因素又有非权力性因素。党不再作为游离于国家政权之外的领导力量，而是作为国家政治制度内的领导力量来运作各种国家政权机关，领导国家政治生活和社会生活，党的领导必须成为一种民主化、制度化和法律化的领导，否则就难以实现真正现代的、公正的、民主的、权威的依法治国总目标。

第四，党对国家事务的领导必须遵循执政规律，既不能高居于国家政权机关之上，直接对国家机关发号施令，也不可并行、替代甚至取消国家政权机关，而由党的机关直接行使国家政权机关的各种权力。党的领导法治化的内涵是，执政党通过国家形式实现执政职能，党的执政行为必须依法进行。即必须通过国家政权机关实施对国家政治生活和社会生活的领导，从领导方式上看，这种领导职能的实现应该主要是间接性的。按照执政党总揽全局，协调各方的原则，既保证中央和地方党委的领导核心作用，又充分发挥国家权力机关、行政机关、司法机关以及政协机关、各民主党派和人民团体的作用，使执政党系统和国家政权系统及其他社会组织系统之间的关系规范化、制度化。

第五，党的领导法治化的基本要求是：(1)执政党应以法律为中介实现自己对国家政权机关的领导职能，将党的路线方针政策通过国家权力机关及其它途径的法定程序上升为国家法律，实现主要依靠党的政策执政向主要依靠国家法律执政的转变。(2)必须严格按照“党必须在宪法和法律的范围内活动”的党章规定和“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”的宪法原则，实施党的领导行为，把党的领导活动通过严格的制度规范纳入法治轨道，维护法治的普遍性、公正性和权威性。(3)依照法定程序使执政党党员参加到国家机关中去，将党的政策纲领，通过在国家机关中担任领导职务的执政党党员去实施，从而实现党对国家政权的领导和控制。(4)党通过自己设在国家权力机关中的党组，以确保在国家机关中担任领导职务的党员在国家机关活动中努力贯彻党的意志(而非由党组直接干预和左右国家权力机关)。

 

党的执政行为规范化和制度化，是实现党的领导法治化的必然要求，加强执政行为的规则建设就成为依法执政、依法治国的重要内容。

 

    纲领和政策的制定是每个政党都具有的职能，党在执政前需要制定政治纲领来宣传自己，赢得人民的支持，执政后更需要制定一定时期的基本路线和基本纲领，为国家规定基本的发展方向和基本的国策。纲领和政策的制定过程也就是政党根据国内外客观形势的发展变化，为实现一定目标而做出决策的过程。

    当今世界，现代化的政党决策机制，越来越由集中的、独断的和封闭的决策模式转变为一种民主的、开放的、协商的、互动的模式。中国共产党作为中国长期执政的党，它在国家政治生活中所起的领导和执政作用是巨大的，党的决策就不仅限于一党的内部事务，而是涉及整个国家事务和社会生活的方方面面。因此，党的决策行为的民主化、科学化就显得非常重要。

    1.实现党的决策行为民主化和科学化，首先要健全和完善党内的决策体制。党的决策机构是各级党委的全委会和常委会，应明确和规范党委全委会、常委会和书记办公会的职能与分工。全委会的职能应该加强，主要是应该适当增加全委会的次数，凡是涉及本地区全局性的问题都应提交全委会讨论决定。各级党委的主要决策机构是常委会，应加强和改进常委会作为各级党委主要决策机构的制度建设。目前，常委会在全委会闭会期间负责主持党委的日常工作。应将这些日常工作科学地划分为“知”、“议”、“决”、“行”四类。“知”就是下级党委或党组直接向常委会通报分管工作的情况，使常委们了解各方面的工作情况，要求“知”得多些，“知”得全些。“议”是常委会听取了下级党组织和党委各职能部门的工作汇报后进行的讨论。要求“议”得深些，“议”得透些。讨论的意见主要供下级参考。“决”就是常委会对本级党委所管辖的重大问题做出决策，对需要做出决策的问题应按照少数服从多数的民主原则集体讨论决定，形成决议。现代民主原则在决策机制上的基本要求是：遵循预定程序；依照多数决策容许少数意见。党的决策机制也应体现这样的要求。“行”是在常委会形成决策后，落实责任，由各位常委按照分工积极组织落实，将决策付诸实施。党委的书记办公会不是党委的决策机构，它的主要功能是沟通情况，议论大事，统一思想，形成共识，分析形势，研究方针，酝酿并提出需要由常委会讨论决策的议题。因此，不能用书记办公会取代常委会的决策职能。

2.实现党的决策民主化和科学化，还应充分发扬党内民主，使广大党员有效地参与党内事务。党内民主可以大大提高党的决策的民主化科学化的程度，提高决策执行的效率，充分发挥党员对党的领导机关和领导者的监督，防止权力被滥用。同时，只有广大党员广泛参与了党内事务，才能使党员更加关注党和国家的命运，强化党员意识，在各自的岗位上更好地宣传和贯彻党的纲领和政策，使党的意志得以实现。因此，应该建立党员发挥决策作用的正常途径，比如建立党员代表议事制度，党内情况通报制度及党员意见、建议反馈制度，重大问题的表决制度等，为广大党员参与党内事务创造条件。

 

   (二)规范和改革执政党“党管干部”的原则及习惯行为

现代法治国家，执政党对国家事务及其官员的领导都是采用间接式的领导方式，主要表现是：摒弃“以党治国”的做法，执政党对国家官员的领导和管理主要通过国家政权机关来实现。执政党的主张要通过法定程序由国家机关上升为国家意志；执政党与国家政权机关之间没有组织隶属关系，不能因为“党管干部”原则而直接对国家机关的人事安排发号施令；执政党不能直接安排、任命或调动国家政权机关经由人民代表大会选举或人大常委会任命的官员，或常常采取事后“补充、完备程序”的方式来使其合法化，而只能向其推荐候选人选或事先经法定程序来实现其意图。因此，执政党对国家政权的人事领导不应当是包办方式或仅形式化地完成“追认”或“事后”程序而已，需要在推进党的领导及执政体制改革进程中予以统筹考虑，使其在法治化、规范化、制度化轨道上得到大力改革和完善。

    执政党对国家政权机关实施有效监督是党的领导的应有之义。中国共产党是执政党，必须对国家事务实施领导，各级国家权力机关、行政机关、司法机关都必须自觉接受党的领导和监督。但党对国家机关的监督不能演变成事无巨细地干预其职能工作，党的监督应该制度化和规范化。

    首先，接受党的监督并不是国家政权机关不能向同级党委的决定决议提出批评建议，更不是对党委惟命是从和唯唯诺诺，也不是对党委的一切决定都不问青红皂白地举手通过或坚决执行。各种国家机关对同级党委的决定和指示发现与党中央的路线、方针政策和国家宪法法律原则精神相违背时，有权拒绝执行并向上级党组织反映。

    其次，党对国家机关的监督应该依照宪法、法律和党章党规的规定进行。对国家机关不适当立法行为、行政行为和司法行为，执政党不能直接撤销或废除，只能通过国家机关中的党组和执政党党员，将党委的意图反映给国家机关，由国家机关按法定程序处理。

    第三，对国家机关中工作人员出现违法违纪行为的查处，党的纪律检查部门只能对国家工作人员中的党员的违反党纪问题作出处理，对非党员不能由党的纪检部门处理，对党员和党员领导干部的违法犯罪行为也必须由司法机关依法查处，而不是先由党的纪检部门查处后再交国家司法机关查处，以保证国法高于党规、司法权高于纪检权以及司法的独立、公平和权威性。

    第四，执政党的执政行为也必须接受监督。执政党的执政行为必须接受监督，这是党的领导法治化的必然要求，也是落实“三个代表”思想和科学发展观的必然要求。目前，对执政党党员及领导干部的法律监督相对已有较完善的规定，需要注重贯彻落实。但对执政党组织的违法行为乃至犯罪行为怎样监督，在实践中仍未解决好。根据现代法治精神和宪法规定，政党及其他组织违反宪法和法律的行为同样应受到监督和处置，也应承担相应的政治责任和法律责任。宪法规定：“一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”党章也规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”这些规定显然是政党或政党的一级组织违法行为应予追究并承担相应法律责任的宪法根据，但如何认定和落实对包括执政党在内的某个某级组织的责任追究，更需要具体的法律及程序、机制的保障。

第五，在还不能实行“选举制约”即人民选举政党执政的现阶段，对执政党执政行为的制约监督，应主要由人大及其常委会承担。宪法规定，地方各级人大在本行政区域内保证宪法、法律和行政法规的遵守执行。因此，执政党在遵守宪法和法律方面，也应该接受人大的监督。共产党组织对人大实行政治领导，人大对共产党组织进行宪法监督，这是相辅相成的，不能只是党对人大的领导和监督。从理论上讲，党对人大工作的领导及监督与人大对党的监督是相互协调、互相契合的，二者可以统一到中国共产党“领导和支持人民掌握国家的权力”和依法治国方略及其增强不同权力、权利及其机关间的相互制约监督这些原则上来。