一、引言

    2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标。此后又先后发布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》《国务院关于加强法治政府建设的意见》，有力推进了法治政府建设进程。党的十八大明确提出，到2020年全面建成小康社会时，依法治国基本方略全面落实、法治政府基本建成。

    2014年10月20日至23日，在北京召开的党的十八届四中全会，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），这是新一届中央领导班子的治国“中国梦”，就是依法治国，也就是政府必须在法律的框架之内依法行政。这当然包括整个共产党、各级政府官员、警察和军队、各种社会团体，大家都要按照法律的规定来进行活动。这就是“把权力关在笼子里面”的精髓。就是让法律高于政治制度。当然，法律制度的生命力在于执行，有了制度没有严格执行就会形成“破窗效应”（一个房子如果窗户破了，没有人去修补，隔不久，其它的窗户也会莫名其妙地被人打破）。因此，在推进法治政府的过程中，加强党的领导尤为重要。

二、我国政府行政中存在的问题

    改革开放以来，为推动国家经济实力的增长，我国政府机构实践过多次改革，都在探索政府管理的职能转变。在新时期，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，就需要政府在行政管理中按照公平公正的法治原则进行改革，这也是十八届四中全会所希望达到的目的。当前，在我国法治政府的探索中还存在一些问题，其中主要有以下几个方面：

    1、政府行政中的法治意识淡薄

    《中华人民共和国宪法》第五条明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”从字面看，清清楚楚，明明白白，“党大还是法大”理应毫无疑义。且从 2012 年 12 月 1 日开始实施了《中华人民共和国行政强制法》，为行政的设定和实施的规范而出台，既保障了行政机关依法履行职责，又可以约束了行政机关，规范了执法。而行政强制法的颁布实施对行政机关的影响巨大，促进了建设法治政府的进步。但是，由于政府权力过大，滥用权力，违法犯法，目前依然是法治意识淡薄的主要形成原因。

    例如现在的红头文件泛滥。“红头文件”本该是权威严肃的，但是一些地方政府部门法治观念淡薄，暴露出在“红头文件”中越权加重公民义务或者剥夺公民权利，擅自增设行政审批环节或行政处罚内容；有的暴露出一些地方政府部门对行政权力认识不清，碰到事情不问是否合适，以发文表示重视，以发文开展工作；有的暴露出一些地方政府部门制发规范性文件程序不明、要求不严、内容不规范、落实无监管、执行力不强。

    2、政府行政中管理不规范

    当前，我国在政府行政管理方面的规章、制度还不够健全，个别领域无法可依，例如，2013年12月5日-6日，衡阳中院开庭审理了一批状告政府未依法主动履行信息公开的案件。一共有27家行政单位因为网站内容更新不及时或应该公布的信息没有主动公布而被起诉。这些单位包括4县5区的9个县区级人民政府。原告是湖南天戈律师事务所的三名律师，但他们并非以律师身份起诉的律师，部分被告也请了专业律师应诉。庭审的激烈争辩，无法回避当下部分政府网站在信息公开方面的一些事实——长年不更新，成为“僵尸”网站；应该主动公布的信息不公布，使网站“没营养”。湖南省政府办公厅政务公开处表示，对于政府网站未依法主动履行政府信息公开的情况，还没有相应的惩处机制。

    由于政府有些规定、规则含糊或笼统，自由解释空间较大，且在审批过程中人为因素较重，因此容易造成管理和执法的随意性，滋生腐败。而这种不公影响恶劣，就如英国哲学家培根说：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”这其中的道理是深刻的。如果不努力让人民群众在每一个政府行政中都感受到公平正义，人民群众就不会相信政府机关，从而也不会相信党。另外，在行政实践中，有些政府官员喜好于行使权力而不愿承担责任，致使行政过程中出现了权力部门化、利益化、不当得利合法化等现象，进而引发其他社会问题。

    3、政府行政中工作透明度低

    近年来，虽然许多地方政府通过行政公开，增加了政府信息透明度，取得了一定的成效。但是，还是有一些政府部门在行政中存在暗箱操作的现象，政策的制定和执行透明度不高，信息公开没有按要求去做，造成了权力行使的隐藏性。例如，2013年7月11日，浙江律师吴有水要求广东省卫计委公开社会抚养费，后者以保密为由拒绝公开。吴律师认为社会抚养费是公众关切的事宜，政府有公开的义务，于是一纸诉状，把广东省卫计委告到法院。新华社报道说，2014年3月27日，广州中院作出一审判决，裁定“保密需要”之说站不住脚，责令广东省卫计委在15个工作日内，对原告吴有水的政府信息公开申请重新作出处理。另外，一些地方政府和部门的政务公开栏所公布的信息只是一些无关痛痒的内容，对一些群众关心的敏感话题、热点问题不愿公开，导致政务公开的效果差强人意。

    4、行政监督机制还不健全

    政府在权力运行中行政权、执行权和监督权还有不健全之处，相互协调且相互制约的机制在某些地方还不到位，行政反馈机制存在部分虚化现象，反馈意见的重视和处理还有待提高，行政评价机制存在着评价标准模糊、评价主体单一、评价绩效指标不全面等问题。行政责任追究制度不健全，追究的责任主体模糊、责任范围不明确、责任追究的执行机制不健全。由于监督不到位，政府行政机关在法律法规之外擅自设定权力的情况还不少，例如增加审批环节、增设审批事项、违法实行优惠政策、实行地方和行业保护等。

三、推进政府行政法治化的对策

    政府行政法治化要求政府行政主体和其它各相关行政主体在法治观念的指导下，依照法定权限、遵循法定程序进行行政，使政府决策权的行使和政府决策的过程符合法律规定，并通过政府行政监督、政府行政责任追究等环节实现政府行政的程序正义和结果正义。

    1、确立行政“法治责任”理念

    市场经济和经济全球化都要求社会应具备完善的法制体系，这就要求政府应树立法治理念，不断加强法制建设，切实做到依法办事。尤其是政府行政者和行政相关者在观念层面上要具有充分的法治观念。现代政府必须依法规范自身的行政行为，确保依法行政，减少任意性和专断性。政府行政者特别是行政领导是政府行政的核心主体，其法治观念的高低直接影响着政府行政法治化的水平。“法不阿贵，绳不挠曲。”这就是法治精神的真谛。如果不信仰法治，没有坚守法治的定力，面对权势、金钱、人情、关系，是抵不住诱惑、抗不住干扰的。所以，党的领导可以为确保依法行政提供强有力的政治保证，这是坚持中国共产党的领导地位的现实答案。

    2、推进政府行政程序规范化

    要实现政府行政法治化，必须有行政的程序化。按科学合理的程序行政，既可以减少行政的成本，也可以减少行政的主观随意性，进而减少行政失误的可能性。政府行政程序的法治化要求政府行政程序系统化、规范化、法制化。应该用制度和法律的形式将行政过程中所遵循的步骤、程序确定下来，虽然规范的行政程序不能保证行政结果都是正确的，但可以保证行政过程的科学化、规范化。例如在具体操作流程上要用法律条文的形式明确规定行政议题的提出过程、调查研究的过程和报告、开会集体讨论的过程、专家咨询论证的报告、集体表决的方式、行政试行的标准等。虽然不一定每一个政府行政都需要严格按照这样的程序进行，但不用的程序应该加以说明原因。当然，不能在发生大事件的时候都要求走程序，这样就会造成事情处理延误，就如同地震预案一样，也需要有应急行政决策预案机制。

    3、增强主动公开的透明机制

    权力运行不见阳光，或有选择地见阳光，公信力就无法树立。所以行政要坚持以公开促公正、以透明保廉洁。要增强主动公开、主动接受监督的意识，完善机制、创新方式、畅通渠道，依法及时公开。尤其是解决领导机关和领导干部违法违规干预问题。这是导致行政不透明的一个顽瘴痼疾。一些党政领导干部出于个人利益、打招呼、批条子、递材料，或者以其他明示、暗示方式插手违反法定职责的事。政府要切实落实依法行政责任制，强化政府及其工作人员依法办事的约束力和责任感，提高政府工作的透明度。就如《决定》所示，虽然是党中央领导下的最高法院，但是政治局常委，也不能个人干预法院判案。因为领导人干预，有正式文件记录在案，文件公开，大家监督，责任终身追究，这个威慑力就比较大，相关领导都会注意这种影响。

    4、完善政府行政监督问责制度

    加强政府行政监督除了要实现监督形式多样化，尤其要强化新闻舆论监督和人民群众监督的作用，这样才能增强监督实效，及时制止、纠正违法或不当的政府行政行为。当然，要提高行政的监督实效，需要不断改进监督方式，创新监督手段，充分利用信息技术、网络技术等高科技手段，保证监督主体相对于监督客体的独立性和监督结果的权威性，这样才能使政府行政法治化的监督内容得到完善。尤其是对来自群众反映的政府行政执法办案中存在问题的举报，党政领导干部要依法按程序批转，尤其不得提出倾向性意见，更不能替其他部门隐匿掩护。对行政不作为、失职渎职、违法行政等行为导致发生严重违法行政案件的，要依法依纪追究相关领导的责任，督促和约束行政机关和工作人员依法行政。

    总之，现在用法治取代GDP成为官员新的考核目标。就是要求政府依法施政。就是希望通过法治管理的方式来保证社会主义市场经济所需要的秩序。从而不再有“为党说话还是为人民说话？”的官员出现。虽然在党领导下建立了法律程序，完善了法律条文。但党的行为也要受到这个法律的限制。依法行政和党的领导是一致的，法治政府需要有一个坚定有力的领导核心进行集中部署，统筹协调。因此，坚持依法治国必须坚持党的领导。